政府土地儲備專項債推出，堵住平臺公司挪用土儲資金“后門”
發布日期：2017-06-02 來源：投融資服務中心
地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）
第一章 總則
第一條 為完善地方政府專項債券管理，規范土地儲備融資行為，建立土地儲備專項債券與項目資產、收益對應的制度，促進土地儲備事業持續健康發展，根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等有關規定，制訂本辦法。
第二條 本辦法所稱土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。
土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。
第三條 本辦法所稱地方政府土地儲備專項債券（以下簡稱土地儲備專項債券）是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入（以下統稱土地出讓收入）償還的地方政府專項債券。
第四條 地方政府為土地儲備舉借、使用、償還債務適用本辦法。
第五條 地方政府為土地儲備舉借債務采取發行土地儲備專項債券方式。省、自治區、直轄市政府（以下簡稱省級政府）為土地儲備專項債券的發行主體。設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府（以下簡稱市縣級政府）確需發行土地儲備專項債券的，由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。經省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行土地儲備專項債券。
第六條 發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。
第七條 土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。土地儲備專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理。
第八條 土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經常性支出。
第二章 額度管理
第九條 財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內，根據土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度。
第十條 各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部。
第十一條 省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度不足或者不需使用的部分，由省級財政部門會同國土資源部門于每年8月底前向財政部提出申請。財政部可以在國務院批準的該地區專項債務限額內統籌調劑額度并予批復，抄送國土資源部。
第三章 預算編制
第十二條 縣級以上地方各級土地儲備機構應當根據土地市場情況和下一年度土地儲備計劃，編制下一年度土地儲備項目收支計劃，提出下一年度土地儲備資金需求，報本級國土資源部門審核、財政部門復核。市縣級財政部門將復核后的下一年度土地儲備資金需求，經本級政府批準后于每年9月底前報省級財政部門，抄送省級國土資源部門。
第十三條 省級財政部門會同本級國土資源部門匯總審核本地區下一年度土地儲備專項債券需求，隨同增加舉借專項債務和安排公益性資本支出項目的建議，經省級政府批準后于每年10月底前報送財政部。
第十四條 省級財政部門在財政部下達的本地區土地儲備專項債券額度內，根據市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報的土地儲備項目融資需求、專項債務風險、項目期限、項目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區年度土地儲備專項債券額度分配方案，報省級政府批準后將分配市縣的額度下達各市縣級財政部門，并抄送省級國土資源部門。
第十五條 市縣級財政部門應當在省級財政部門下達的土地儲備專項債券額度內，會同本級國土資源部門提出具體項目安排建議，連同年度土地儲備專項債券發行建議報省級財政部門備案，抄送省級國土資源部門。
第十六條 增加舉借的土地儲備專項債券收入應當列入政府性基金預算調整方案。包括：
（一）省級政府在財政部下達的年度土地儲備專項債券額度內發行專項債券收入；
（二）市縣級政府收到的上級政府轉貸土地儲備專項債券收入。
第十七條 增加舉借土地儲備專項債券安排的支出應當列入預算調整方案，包括本級支出和轉貸下級支出。土地儲備專項債券支出應當明確到具體項目，在地方政府債務管理系統中統計，納入財政支出預算項目庫管理。
地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫，項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務管理系統的銜接。
第十八條 土地儲備專項債券還本支出應當根據當年到期土地儲備專項債券規模、土地出讓收入等因素合理預計、妥善安排，列入年度政府性基金預算草案。
第十九條 土地儲備專項債券利息和發行費用應當根據土地儲備專項債券規模、利率、費率等情況合理預計，列入政府性基金預算支出統籌安排。
第二十條 土地儲備專項債券收入、支出、還本付息、發行費用應當按照《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）規定列入相關預算科目。
第四章 預算執行和決算
第二十一條 省級財政部門應當根據本級人大常委會批準的預算調整方案，結合市縣級財政部門會同本級國土資源部門提出的年度土地儲備專項債券發行建議，審核確定年度土地儲備專項債券發行方案，明確債券發行時間、批次、規模、期限等事項。
市縣級財政部門應當會同本級國土資源部門、土地儲備機構做好土地儲備專項債券發行準備工作。
第二十二條 地方各級國土資源部門、土地儲備機構應當配合做好本地區土地儲備專項債券發行準備工作，及時準確提供相關材料，配合做好信息披露、信用評級、土地資產評估等工作。
第二十三條 土地儲備專項債券應當遵循公開、公平、公正原則采取市場化方式發行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發行和流通。
第二十四條 土地儲備專項債券應當統一命名格式，冠以“××年××省、自治區、直轄市（本級或××市、縣）土地儲備專項債券（×期）——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券（×期）”名稱，具體由省級財政部門商省級國土資源部門確定。
第二十五條 土地儲備專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目。根據土地儲備項目區位特點、實施期限等因素，土地儲備專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構提出建議，報省級財政部門確定。
第二十六條 土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構根據項目周期、債務管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。
土地儲備專項債券發行時，可以約定根據土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結構化創新合理設計債券期限結構。
第二十七條 省級財政部門應當按照合同約定，及時償還土地儲備專項債券到期本金、利息以及支付發行費用。市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息、發行費用等資金。
第二十八條 土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。
因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。
第二十九條 年度終了，縣級以上地方各級財政部門應當會同本級國土資源部門、土地儲備機構編制土地儲備專項債券收支決算，在政府性基金預算決算報告中全面、準確反映土地儲備專項債券收入、安排的支出、還本付息和發行費用等情況。
第五章 監督管理
第三十條 地方各級財政部門應當會同本級國土資源部門建立和完善相關制度，加強對本地區土地儲備專項債券發行、使用、償還的管理和監督。
第三十一條 地方各級國土資源部門應當加強對土地儲備項目的管理和監督，保障儲備土地按期上市供應，確保項目收益和融資平衡。
第三十二條 地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。
第三十三條 地方各級土地儲備機構應當嚴格儲備土地管理，切實理清土地產權，按照有關規定完成土地登記，及時評估儲備土地資產價值。縣級以上地方各級國土資源部門應當履行國有資產運營維護責任。
第三十四條 地方各級土地儲備機構應當加強儲備土地的動態監管和日常統計，及時在土地儲備監測監管系統中填報相關信息，獲得相應電子監管號，反映土地儲備專項債券運行情況。
第三十五條 地方各級土地儲備機構應當及時在土地儲備監測監管系統填報相關信息，反映土地儲備專項債券使用情況。
第三十六條 財政部駐各地財政監察專員辦事處對土地儲備專項債券額度、發行、使用、償還等進行監督，發現違反法律法規和財政管理、土地儲備資金管理等政策規定的行為，及時報告財政部，抄送國土資源部。
第三十七條 違反本辦法規定情節嚴重的，財政部可以暫停其地方政府專項債券發行資格。違反法律、行政法規的，依法追究有關人員責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。
第六章 職責分工
第三十八條 財政部負責牽頭制定和完善土地儲備專項債券管理制度，下達分地區土地儲備專項債券額度，對地方土地儲備專項債券管理實施監督。
國土資源部配合財政部加強土地儲備專項債券管理，指導和監督地方國土資源部門做好土地儲備專項債券管理相關工作。
第三十九條 省級財政部門負責本地區土地儲備專項債券額度管理和預算管理、組織做好債券發行、還本付息等工作，并按照專項債務風險防控要求審核項目資金需求。
省級國土資源部門負責審核本地區土地儲備規模和資金需求（含成本測算等），組織做好土地儲備項目庫與地方政府債務管理系統的銜接，配合做好本地區土地儲備專項債券發行準備工作。
第四十條 市縣級財政部門負責按照政府債務管理要求并根據本級國土資源部門建議以及專項債務風險、土地出讓收入等因素，復核本地區土地儲備資金需求，做好土地儲備專項債券額度管理、預算管理、發行準備、資金監管等工作。
市縣級國土資源部門負責按照土地儲備管理要求并根據土地儲備規模、成本等因素，審核本地區土地儲備資金需求，做好土地儲備項目庫與政府債務管理系統的銜接，配合做好土地儲備專項債券發行各項準備工作，監督本地區土地儲備機構規范使用土地儲備專項債券資金，合理控制土地出讓節奏并做好與對應的專項債券還本付息的銜接，加強對項目實施情況的監控。
第四十一條 土地儲備機構負責測算提出土地儲備資金需求，配合提供土地儲備專項債券發行相關材料，規范使用土地儲備專項債券資金，提高資金使用效益。
第七章 附 則
第四十二條 省、自治區、直轄市財政部門可以根據本辦法規定，結合本地區實際制定實施細則。
第四十三條 本辦法由財政部會同國土資源部負責解釋。
第四十四條 本辦法自印發之日起實施。
與此同時，財政部、國土資源部有關負責人就印發該《辦法》答記者問。
一、問：土地儲備制度是什么？發行土地儲備專項債券的政策背景是什么？
答：土地儲備制度是指市縣政府或國土資源部門委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市總體規劃和土地利用年度計劃，將按照法定程序收回、收購、優先購買或征收的土地納入政府儲備，對儲備土地進行必要的基礎設施建設及管理，以備政府供應土地、調控市場的一種制度安排。土地儲備是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為，是穩定土地市場、落實調控職能的有效手段；有利于提供保障性安居工程用地，支持應對房價過快上漲，滿足中低收入家庭住房需求；有利于保證土地利用總體規劃和城市總體規劃實施，促進土地節約集約利用，提高土地利用效率；有利于促進土地市場發育，為土地招標拍賣掛牌出讓提供保障。依法依規解決土地儲備資金問題，是保障土地儲備工作健康發展的重要基礎。
2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。為加強對地方政府舉債融資行為的監督、遏制政府債務過快增長勢頭、防范政府債務風險、保障地方政府合理融資需求，在借鑒和比較主要市場經濟國家地方政府融資模式經驗的基礎上，立足我國國情和實踐，從2015年起實施的新預算法（2014年修訂）規定，地方政府應當通過發行地方政府債券方式舉借債務，除此以外不得以其他任何方式舉債。按照預算法要求，財政部、國土資源部印發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。
與此同時，為保障土地儲備等重點領域籌資方式調整后合理融資需求，按照新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）有關精神，財政部積極研究推動完善地方政府專項債券管理，加快按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券步伐，著力發展實現項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，并經第十二屆全國人大第五次會議審議批準。根據地方政府性基金收入項目特點和相關工作進展，2017年擬選擇土地儲備等重點領域開展試點。據此，結合我國地方政府債務管理規定和地方土地儲備管理工作實際，經廣泛調研、論證和征求意見，財政部、國土資源部研究制定了《辦法》。
二、問：發行土地儲備專項債券有什么積極意義？
答：發行土地儲備專項債券，是深入貫徹以習近平同志為核心的黨中央關于全面推進依法治國的戰略部署，嚴格按照預算法要求和國務院文件規定，完善地方政府專項債券管理、規范地方政府土地儲備融資行為的重要舉措。土地儲備專項債券根據土地儲備業務實際需要，在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”，全面適應土地儲備業務特點，有利于健全規范的地方政府舉債融資機制，保障土地儲備領域項目建設合理融資需求，防范專項債務風險，妥善處理好穩增長和防風險的關系，服務改革發展大局。
一是促進經濟平穩健康發展。將完善專項債券管理與依法推進土地儲備融資模式改革有機結合，通過專項債券管理模式創新，形成總量可控、動態可持續的資金保障機制，以合法規范方式保障土地儲備項目合理融資需求，既促進土地市場規范、健康發展，又發揮國土資源對新型城鎮化建設的服務保障作用，支持地方穩增長、補短板，助力全面建成小康社會目標的實現。
二是完善專項債券管理。依據預算法、國發〔2014〕43號文件確定的地方政府債券管理理念，借鑒國外市政債券管理經驗，對以對應的政府性基金或專項收入償還的專項債券，強化項目收益和融資自求平衡的管理理念，發揮專項債券項目對應專項收入、資產的償債保障作用，主動防范化解潛在風險隱患。
三是遏制違法違規變相舉債行為。在嚴格執行國發〔2014〕43號文件關于剝離融資平臺公司政府融資職能、《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）關于公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司等規定的同時，通過開“正門”發行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務的土地儲備資產及其預期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備業務，從機制上堵住融資平臺公司等企業冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。
四是深化財政與金融互動。選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類發行專項債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場，進一步增強地方政府債券透明度，保護投資者合法權益，支持對債券科學合理定價，提高地方政府債券市場化水平，吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動民間資本支持重點領域項目建設，激發民間投資潛力。
三、問：《辦法》的主要內容及土地儲備專項債券管理的重點是什么？
答：《辦法》依據現行法律法規和地方政府債務管理規定，從額度管理、預算編制、預算執行和決算、監督管理、職責分工等方面，提出了地方政府土地儲備專項債券管理的工作要求。在《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）基礎上，土地儲備專項債券管理進一步突出以下重點：
一是體現項目收益與融資自求平衡的理念。《辦法》明確提出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。《辦法》強調，發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。
二是落實市縣政府管理責任、加強部門協調配合。《辦法》落實市縣政府責任，通過統一土地儲備專項債券命名格式，將債券償還和資金管理責任一一對應到具體使用債券資金的市縣政府；強化財政部門、國土資源部門協調配合，發揮部門各自優勢，保障專項債券順利發行、使用和償還。
三是實現專項債券與項目嚴格對應。《辦法》明確，土地儲備專項債券發行嚴格對應項目實施；債券期限與項目實際相適應；債券安排的支出明確到具體項目；土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應的債券余額統籌安排資金。通過將原來集中發行和管理的專項債券，進一步完善為按項目發行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場化水平。
四是加強債務對應資產管理。加強儲備土地的動態監管和日常統計，及時評估儲備土地資產價值；加強土地儲備資產維護管理，確保土地儲備資產保值增值；嚴格儲備土地擔保管理，地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。
五是依法安排債券規模。土地儲備專項債券額度依法不得突破地方政府專項債務限額。各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部。
四、問：土地儲備專項債券如何實現與項目對應？
答：一是債券發行對應項目實施。《辦法》規定，土地儲備專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行，具體根據項目區位特點、實施期限等因素綜合確定，便于投資者信息甄別，提高專項債券市場化水平。
二是債券期限與項目實際相適應。《辦法》從土地儲備工作屬性和資金周轉使用特點出發，規定土地儲備專項債券原則上不超過5年，具體由省級政府結合項目實際自行確定；土地儲備專項債券發行時，可以約定根據土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結構化創新合理設計債券期限結構。既避免期限過短造成的錯配風險，又降低期限過長帶來資金閑置問題。
三是債券使用明確到具體項目。《辦法》要求，土地儲備專項債券支出應當明確到具體項目，在地方政府債務管理系統中統計，納入財政支出預算項目庫管理。地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫，項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況。
四是債券本金償還與項目取得的土地出讓收入相對應。《辦法》要求，土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。
五、問：土地儲備專項債券為什么要與資產對應？如何實現與資產對應？
答：根據法定預算管理方式不同，國發〔2014〕43號文件將地方政府債券分為一般債券和專項債券。其中，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
建立專項債券與項目資產、收益對應的制度，是貫徹落實國發〔2014〕43號文件精神的重要措施，有利于防范和化解專項債務風險，合理評估專項債務風險，也有利于加強國有資產管理，加快推進融資平臺公司市場化轉型，防止國有資產流失，有效確保國有資產保值增值。為此，《辦法》從實施統計監測、加強維護管理、嚴格擔保管理等方面提出了要求。
一是實施債務對應資產統計監測。《辦法》要求，土地儲備機構應當嚴格儲備土地管理，理清土地產權，按照有關規定完成土地登記，加強儲備土地的動態監管和日常統計，及時評估儲備土地資產價值。
二是加強土地儲備資產維護管理。《辦法》要求，地方各級國土資源部門要履行國有資產運營維護責任，確保土地儲備資產保值增值。
三是嚴格儲備土地擔保管理。《辦法》依據法律和政策規定，明確地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，防止地方政府違法違規使用儲備土地資產為融資平臺公司等企業債務融資進行抵質押擔保。
六、問：《辦法》如何更好發揮市縣政府和部門管理作用？
答：《辦法》從土地儲備債券管理工作相關主體出發，明確了市縣政府、財政和國土部門、土地儲備機構等相關單位的監督管理責任。
一是強化財政和國土資源部門協調配合。《辦法》明確，財政部門統一辦理專項債券發行、還本付息；國土資源部門、土地儲備機構配合做好債券發行準備、項目信息披露等工作，履行項目管理責任，發揮部門各自優勢，保障專項債券順利發行、使用和償還。
二是落實市縣政府管理責任。《辦法》要求，土地儲備專項債券冠以“××年××省、自治區、直轄市（本級或××市、縣）土地儲備專項債券（×期）——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券（×期）”名稱，落實市縣政府債券償還和資金管理責任。
三是明確土地儲備機構責任。《辦法》明確，土地儲備機構負責測算提出土地儲備資金需求，配合提供土地儲備專項債券發行相關材料，同時加強儲備土地的動態監管和日常統計，規范使用土地儲備專項債券資金，提高資金使用效益。
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