國(guó)家5A級(jí)協(xié)會(huì)
全國(guó)先進(jìn)社會(huì)組織
國(guó)家中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺(tái)
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始于2015年3月的地方政府債券置換存量債務(wù)工作，以低成本的地方債券代替高成本的政府融資，防范了政府債務(wù)到期的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至7月底，今年內(nèi)已發(fā)行地方政府債券39710億元。其中，新增債券10084億元，置換債券29626億元，置換債券的發(fā)行量遠(yuǎn)超新增債券。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者獲悉，按照今年的發(fā)債規(guī)模，預(yù)計(jì)明年地方債券置換存量債務(wù)將結(jié)束。隨著存量債務(wù)置換工作接近尾聲，政府舉債將會(huì)受到更多限制。
8月31日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議做匯報(bào)時(shí)表示，要加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督，并強(qiáng)化對(duì)違規(guī)舉債擔(dān)保行為的查處和問(wèn)責(zé)。
存量債務(wù)置換完成
2015年3月，財(cái)政部向地方下發(fā)第一批1萬(wàn)億元地方政府債券額度置換存量債務(wù)，去年全年共置換政府存量債務(wù)3.8萬(wàn)億元。按照財(cái)政部預(yù)算報(bào)告，2016年到期需要置換的地方政府債務(wù)約5萬(wàn)億元。
穆迪投資者服務(wù)公司副董事總經(jīng)理鐘汶權(quán)在接受記者采訪時(shí)表示，根據(jù)財(cái)政部的預(yù)算安排，今明兩年通過(guò)地方債券置換的政府存量債務(wù)規(guī)模約為8.8萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)明年地方債券置換將結(jié)束。“對(duì)政府來(lái)說(shuō)，需要考慮存量債務(wù)和新增債務(wù)的平衡發(fā)展。”
據(jù)悉，2016年中央和地方預(yù)算草案顯示，2016年地方政府一般債務(wù)余額限額為107072.4億元，這也意味著，年內(nèi)完成5萬(wàn)億元的地方債券置換后，政府存量債務(wù)置換已接近限額。
鵬遠(yuǎn)評(píng)級(jí)研發(fā)部總經(jīng)理李慧杰認(rèn)為，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，一級(jí)債務(wù)主要由地方債券置換解決，二三類債務(wù)是一種或有債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)是否會(huì)轉(zhuǎn)變成實(shí)際債務(wù)，主要依賴直接債務(wù)責(zé)任人是否能夠按期償還。
在他看來(lái)，目前這些債務(wù)主要是城投公司的債務(wù)，考慮到城投公司作為地方政府的融資平臺(tái)，這些二三類債務(wù)和一類債務(wù)關(guān)系上很難進(jìn)行明確界定。“這些債務(wù)是否會(huì)轉(zhuǎn)變成地方政府的直接債務(wù)，還要取決于未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)是否能夠企穩(wěn)回升，如果經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行的話，這些或有債務(wù)轉(zhuǎn)變成實(shí)際債務(wù)的可能性就比較大。”
國(guó)家審計(jì)署截至2013年6月底的審計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)地方債務(wù)包括三大類別：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，三類債務(wù)的規(guī)模分別為10.8萬(wàn)億元、2.6萬(wàn)億元和4.3萬(wàn)億元。
今年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行加快，全國(guó)人大批復(fù)預(yù)算后下達(dá)2016年地方政府新增債務(wù)限額為11800億元。
今年上半年，地方政府債券發(fā)行35755億元，是去年同期的4.12倍，接近去年全年3.8萬(wàn)億的發(fā)行量。在眾多城市中，上海、北京、廈門、大連沒(méi)有采取公開(kāi)方式發(fā)行地方債。中誠(chéng)信預(yù)計(jì)，下半年地方債發(fā)行量將超過(guò)2.5萬(wàn)億元。
中誠(chéng)信政府融資評(píng)級(jí)部評(píng)級(jí)副總監(jiān)關(guān)飛認(rèn)為，通過(guò)大規(guī)模的地方債務(wù)置換有利于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可以有效降低地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
根據(jù)財(cái)政部測(cè)算，每發(fā)行1萬(wàn)億元置換債務(wù)，可為地方每年節(jié)省利息支出約500億元。去年置換了3.2萬(wàn)億地方政府債務(wù)，今年上半年地方政府債務(wù)置換26850.6億元，合計(jì)每年可節(jié)省利息支出約2900億元。
嚴(yán)禁地方違規(guī)舉債
然而，隨著債券置換工作結(jié)束，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)迎來(lái)新的挑戰(zhàn)？
8月31日，受國(guó)務(wù)院委托，樓繼偉在向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議作今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告時(shí)說(shuō)，將有效管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)違規(guī)舉債擔(dān)保行為的查處和問(wèn)責(zé)，加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。
按照樓繼偉的陳述，未來(lái)債券資金將優(yōu)先用于支持扶貧、棚戶區(qū)改造、普通公路等重大公益性項(xiàng)目建設(shè)。
對(duì)此，一位中部地區(qū)財(cái)稅系統(tǒng)人士表示，去年開(kāi)始的債券置換的確化解了政府債務(wù)危機(jī)，但是各省分配指標(biāo)存在諸多差異。“債券很多下發(fā)到省市一級(jí)，對(duì)于下級(jí)城市并不能完全覆蓋，有些地方政府存在融資需求，造成了違規(guī)舉債。”
在6月份公布的審計(jì)報(bào)告中，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示，通過(guò)審計(jì)報(bào)告抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個(gè)省通過(guò)違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。
記者了解到，雖然新《預(yù)算法》放開(kāi)省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）發(fā)行債券，以及中央已經(jīng)明確地方政府債務(wù)實(shí)行余額管理制度，但地方政府的舉債仍然受到限制。
目前財(cái)政部要求各地嚴(yán)格在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過(guò)企業(yè)舉借政府債務(wù)，并及時(shí)制止一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔(dān)保承諾的行為。
2016年初，財(cái)政部推出七大舉措應(yīng)對(duì)地方債務(wù)不斷增加潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部要求地方政府債券余額、置換債券、新增債券均需進(jìn)行限額管理，并要求地方政府披露財(cái)政和債務(wù)信息，把控債券發(fā)行節(jié)奏等。
李慧杰認(rèn)為，當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模較大，但整體還處于一個(gè)可控的范圍內(nèi)。未來(lái)降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要控制增量，過(guò)去地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)不是來(lái)自其存量規(guī)模過(guò)大，而是來(lái)自于增速過(guò)快。
“如果不考慮減輕利息負(fù)擔(dān)的積極影響，置換債只是改變了債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，這一舉措只是緩解債務(wù)到期的流動(dòng)性壓力，并沒(méi)有化解地方債務(wù)償債風(fēng)險(xiǎn)。”