我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的現(xiàn)實意義與重點任務(wù)
發(fā)布日期：2010-06-30 來源：作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 周宏春
低碳經(jīng)濟是消耗化石能源少、向生物圈排放溫室氣體少的經(jīng)濟，是一種以能源效率高、碳排放強度低為特征的新的發(fā)展模式。要在市場經(jīng)濟條件下，通過制度安排、措施保障，推動提高能效、可再生能源和溫室氣體減排等技術(shù)開發(fā)和利用，促進社會經(jīng)濟朝著低碳模式轉(zhuǎn)型。低碳經(jīng)濟的統(tǒng)計和考核指標是碳強度（單位GDP排放的二氧化碳），核心是提高能源效率和可再生能源比例。簡單說，低碳經(jīng)濟是從保護全球環(huán)境的角度評價經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境代價。
發(fā)展低碳經(jīng)濟
是我國發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整
從“九五”我國提出轉(zhuǎn)變增長方式以來，雖然單位GDP資源、能源和廢棄物排放強度有了較大程度的降低，但資源利用效率低、環(huán)境污染重、粗放式發(fā)展等問題還相當嚴重。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，是我國主動調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。
發(fā)展低碳經(jīng)濟是我國邁向綠色發(fā)展的必由之路。雖然中央早已提出科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，但一些地方仍以資源高消耗和環(huán)境重污染來換取一時的經(jīng)濟增長；還把GDP作為發(fā)展的全部，還以廉價賣資源或補貼低價出口換取GDP。如果我們口袋里的錢多了，但生存的環(huán)境惡化了，空氣變臟了，水變黑了，就與發(fā)展本意背離了，也不是中央要求的科學發(fā)展。發(fā)展低碳經(jīng)濟更多的是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，減輕單位GDP的資源量和環(huán)境代價，把提高人的物質(zhì)和精神生活作為發(fā)展目標，既要重視資源的經(jīng)濟價值，也要重視其生態(tài)價值、精神價值和社會價值，通過向自然資源投資來恢復(fù)和擴大資源存量，運用生態(tài)學原理設(shè)計工藝與產(chǎn)業(yè)流程來提高資源效率，通過宣傳引導來改變消費習慣，使發(fā)展的成果更好地為人民所共享。
發(fā)展低碳經(jīng)濟是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑。在目前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，工業(yè)比重偏高，低能耗的服務(wù)業(yè)比重偏低；而工業(yè)結(jié)構(gòu)中，高碳的重化工業(yè)占工業(yè)比重的70%左右。我國處于快速工業(yè)化和城市化階段，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要鋼材(3975,-30.00,-0.75%)、水泥、電力等的供應(yīng)保證，這些“高碳”產(chǎn)業(yè)既是我國新一輪經(jīng)濟增長的帶動產(chǎn)業(yè)，也無法通過國際市場滿足國內(nèi)的巨大需求，即這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有其合理性。但以此為理由，千方百計地推進重化工業(yè)的發(fā)展，我國的資源支撐不了，環(huán)境容納不了；更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，通過發(fā)展低碳經(jīng)濟，提高資源、能源的利用效率，降低經(jīng)濟的碳強度，成為提高我國國際競爭力、應(yīng)對氣候變化的必然要求，是促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重要途徑。
發(fā)展低碳經(jīng)濟是我國優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的應(yīng)有措施。雖然我國能源結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化，但一次能源生產(chǎn)的2/3仍然是煤炭，燃煤發(fā)電約占電力結(jié)構(gòu)的80%。煤多油少氣不足的資源條件，決定了我國在未來相當長一段時間內(nèi)煤炭仍將是主要的一次能源。煤炭屬于“高碳”能源，我國也沒有了廉價利用國際石油、天然氣等“低碳”能源的條件；資源和能源密集型產(chǎn)品大量出口，又增加了我國單位GDP的碳強度。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》約束下，二氧化碳等溫室氣體排放權(quán)成為發(fā)展的資源；氣候變化國際談判中減排指標的確定和分解實際上也是在爭奪排放權(quán)的這一發(fā)展空間。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟，提高可再生能源比重，可以有效地避免一次能源以煤為主的弊端，降低能源消費的碳排放。
發(fā)展低碳經(jīng)濟是依靠技術(shù)進步和創(chuàng)新支撐跨越式發(fā)展的可能路徑。我國技術(shù)水平參差不齊、研發(fā)和創(chuàng)新能力有限，這是我們不得面對的現(xiàn)實，也是我國由“高碳”經(jīng)濟向“低碳”轉(zhuǎn)型的最大挑戰(zhàn)。盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》要求發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)，但這些年的執(zhí)行情況并不樂觀。改革開放以來我國的“市場換技術(shù)”政策，雖然汽車等技術(shù)含量高的產(chǎn)品市場被外國公司占領(lǐng)，但并沒有得到多少核心技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)。“拿錢買不到核心技術(shù)”、我國要自主開發(fā)技術(shù)等，成為有識之士的共識。發(fā)展低碳能源技術(shù)、二氧化碳收集儲存技術(shù)研發(fā)等已納入我國“973計劃”、“863計劃”等科技支撐計劃。發(fā)達國家在這些技術(shù)上起步不久，我國的差距并不大。近年來，我國可再生能源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)呈快速增加之勢。如果我國加大投入，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟，可以實現(xiàn)這個領(lǐng)域的跨越式發(fā)展。
發(fā)展低碳經(jīng)濟是我國開展國際合作、參與國際“游戲規(guī)則”的途徑。雖然我國的工業(yè)化享有全球化、制度安排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)革命等后發(fā)優(yōu)勢，但我們不得不接受發(fā)達國家主導的國際秩序和規(guī)則，不得不在國際分工體系中處于“微笑利潤曲線”下端，不得不在資本和技術(shù)上處于依附地位，甚至被發(fā)達國家轉(zhuǎn)移的資源密集型、污染密集型和勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)“鎖定”。發(fā)展低碳經(jīng)濟，不僅可以與發(fā)達國家共同開發(fā)相關(guān)技術(shù)，還可以直接參與新的國際游戲規(guī)則的討論和制定，以利于我國的中長期發(fā)展和長治久安。
總之，從能源資源條件、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，以及可能面臨的減排國際壓力等角度考慮，我國都要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，并成為我們立足當前尋突破、著眼長遠上水平的重大戰(zhàn)略選擇，更成為引領(lǐng)未來經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。
我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的重點
發(fā)展低碳經(jīng)濟，推進結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
當前低碳經(jīng)濟的發(fā)展重點：一是對新上項目提高“高碳”產(chǎn)業(yè)準入門檻，避免“鎖定”留下長久的不利影響。二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品向利潤曲線兩端延伸：向前端延伸，從生態(tài)設(shè)計入手形成自主知識產(chǎn)權(quán)；向后端延伸形成品牌與銷售網(wǎng)絡(luò)，提高核心競爭力。三是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，用高新技術(shù)改造鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。
結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個緩慢過程，不是一個部門所能解決的，應(yīng)舉全國之力，通過制度安排和政策引導來實現(xiàn)。當前，應(yīng)當梳理并完善政策，重點應(yīng)放在政策和法規(guī)的協(xié)調(diào)上，清除不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的政策，如：排斥生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和作法、歧視廢舊物資回收利用的政策、變相激勵過渡開采的出口退稅政策、最低價中標政策等，切實實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。
壯大循環(huán)經(jīng)濟，提高資源效率和效益。
循環(huán)經(jīng)濟是在生產(chǎn)、流通和消費過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，我國在立法、政策、技術(shù)、宣傳教育等方面作了大量的工作；在企業(yè)、行業(yè)（包括鋼鐵、煤炭、電力、再生資源等）、園區(qū)、社會等領(lǐng)域進行了兩批國家試點，并取得初步成效。循環(huán)經(jīng)濟的核心是資源的循環(huán)利用和高效利用，理念是物盡其用、變廢為寶，目的是提高資源的利用效率和效益，統(tǒng)計和考核指標主要是資源生產(chǎn)率。簡單說，循環(huán)經(jīng)濟是從資源利用效率的角度評價經(jīng)濟發(fā)展的資源成本。
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，應(yīng)將減量化放在優(yōu)先位置。減量化從減少生產(chǎn)環(huán)節(jié)入手，因為每個生產(chǎn)環(huán)節(jié)均要消耗資源能源排放廢物。從企業(yè)層面看，應(yīng)施行清潔生產(chǎn)，開展物料、能源平衡分析和清潔生產(chǎn)審核，從源頭減少廢物的排放。在園區(qū)層面抓好產(chǎn)業(yè)之間、行業(yè)之間的物質(zhì)和能量耦合，推行企業(yè)入園、產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展集約的生產(chǎn)方式。在社區(qū)層面，應(yīng)按照減量化、資源化和無害化原則，充分回收利用廢舊資源，鼓勵垃圾焚燒發(fā)電和供熱、填埋氣體發(fā)電，避免垃圾圍城。積極推進生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，大幅度減少化肥和農(nóng)藥使用量，綜合利用農(nóng)林剩余物作為飼料、肥料、菌類基料、工業(yè)原料和發(fā)電原料，減輕秸稈焚燒對城市和機場周邊的環(huán)境污染，改善農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民衛(wèi)生狀況，保障食品安全。
推進節(jié)能減排，加快“脫鉤”進程。
應(yīng)將節(jié)能減排作為一項長期任務(wù)加以推進。通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級推進節(jié)能減排，避免重化工業(yè)的盲目擴張。進一步實施十大節(jié)能工程，推廣運用節(jié)能技術(shù)，控制高耗能、高污染行業(yè)的過快增長，加快淘汰落后生產(chǎn)能力和低于能效限定值的終端用能產(chǎn)品；抓好重點用能企業(yè)和公共機構(gòu)的節(jié)能；在抓好工業(yè)節(jié)能的同時，控制建筑和交通能耗的快速增長；加強制度建設(shè)，強化目標責任制的落實和評價考核，切實完成“十一五”規(guī)劃提出的約束性指標。
對能源密集產(chǎn)業(yè)實施能效準入標準，對那些不能滿足能效、環(huán)保、質(zhì)量和安全標準的投資項目一律不得開工建設(shè)。應(yīng)特別重視節(jié)能減排項目的建設(shè)質(zhì)量，避免脫硫設(shè)施和污水處理廠的質(zhì)量達不到正常運轉(zhuǎn)的要求。控制“兩高一資”和低附加值產(chǎn)品的大規(guī)模出口，引導、鼓勵高技術(shù)含量、高附加值的產(chǎn)品出口，鼓勵利用國外資源和初級產(chǎn)品，促進我國貿(mào)易結(jié)構(gòu)升級，逐步走出利潤微笑曲線的底端。
開發(fā)可再生能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。
加大新能源和可再生能源的開發(fā)利用。面對全球氣候變暖的現(xiàn)實，各國均將可再生能源作為投資和擴大就業(yè)的重要領(lǐng)域，這可能成為國際競爭的新焦點。應(yīng)加大投資和政策扶持力度，開發(fā)利用太陽能、風能、地熱能、生物質(zhì)能等新能源和可再生能源，推進第四代核能技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化進程；加快研發(fā)先進技術(shù)和設(shè)備，降低利用成本，逐步提高新能源和可再生能源的比例，使之成為滿足未來能源需求的重要補充，成為控制溫室氣體排放、保障能源安全的重要措施。
研究表明，在煤炭的利用方式中，焦化的轉(zhuǎn)換效率達85%，高于直接液化的55%和間接液化的60%（煤制油的兩種途徑）。應(yīng)對煤炭多聯(lián)產(chǎn)予以支持，對“煤制油”進行綜合評估，并做好技術(shù)儲備。鼓勵非糧食燃料的研究和開發(fā)，限制以糧食生產(chǎn)燃料，除考慮國家糧食安全外，也不能窮其地力，因為土地還要“留給子孫耕”，為他們的發(fā)展留下足夠的資源和空間。
發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)，促進人與自然和諧。
改革開放30年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出了較大的資源環(huán)境代價。隨著生活水平的逐步提高，人們對生活環(huán)境質(zhì)量越來越重視，對環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)的市場需求也越來越大。所謂環(huán)保產(chǎn)業(yè)，主要是指為防治污染、改善生態(tài)、保護自然資源而進行的技術(shù)產(chǎn)品、商品流通、資源綜合利用及其相關(guān)服務(wù)活動，是國內(nèi)外公認的“朝陽產(chǎn)業(yè)”。
如果說我國30多年經(jīng)濟快速發(fā)展積累下來的環(huán)境滯后效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)的話，垃圾處理則成為一些城市近年來環(huán)境危機爆發(fā)的“火山口”。環(huán)境保護是市場“失效”的領(lǐng)域，需要發(fā)揮政府的干預(yù)和調(diào)控作用；任由市場選擇，勢必導致“公地悲劇”事件不斷增加，2009年一些地方因垃圾填埋和焚燒誘發(fā)的群體性事件，已經(jīng)說明了政府干預(yù)和公眾參與的必要性。從這個角度看，提高綠色發(fā)展的能力，顯得十分必要。因此，應(yīng)大力發(fā)展廢舊物資的回收利用、垃圾填埋和焚燒處理、垃圾填埋氣回收熱利用、污水處理和中水回用、電廠脫硫、以及環(huán)保裝備、工程設(shè)計和安裝、環(huán)保設(shè)施運營服務(wù)等環(huán)境保護業(yè)，實施植樹造林、濕地保護、生物多樣性保護等生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程，在減輕經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)足跡的同時，也創(chuàng)造一個美好的未來生活環(huán)境。
建設(shè)低碳城市，塑造持續(xù)低碳未來。
建設(shè)低碳城市和基礎(chǔ)設(shè)施。將低碳理念引入設(shè)計規(guī)范，合理規(guī)劃城市功能區(qū)布局；在各類建筑物的建設(shè)中，推廣利用太陽能，盡可能利用自然通風采光，選用節(jié)能型取暖和制冷系統(tǒng)；選用保溫材料，倡導適宜裝飾，杜絕毛坯房；堅決限制不節(jié)能的“垃圾”或“花瓶”建筑；在家庭推廣使用節(jié)能燈和節(jié)能電器，在不影響生活質(zhì)量的同時有效降低日常生活中的碳排放量。
把握低碳交通的發(fā)展方向。加強多種運輸方式的銜接，建設(shè)形成機動車、自行車和行人和諧的道路體系；建設(shè)現(xiàn)代物流信息系統(tǒng)，減少運輸工具空駛率；加強智能管理系統(tǒng)建設(shè)，實行現(xiàn)代化、智能化、科學化管理；研發(fā)混合燃料汽車、電動汽車等新能源汽車，使用柴油、氫燃料等清潔能源；鼓勵選擇高效利用能源和交通資源、少排放污染物、有益健康的出行方式，鼓勵使用自行車、城鐵（輕軌、地鐵）、公共汽車等交通工具。發(fā)揮信息化優(yōu)勢，減少不必要出行。選擇典型地區(qū)、城市和重點行業(yè)進行低碳經(jīng)濟試點。
發(fā)展低碳經(jīng)濟的對策建議
規(guī)劃先行，為綠色發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
鑒于新概念的不斷推出，我國必須厘定綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等的內(nèi)涵及其相互關(guān)系。通過制定規(guī)劃，不斷降低社會生產(chǎn)和生活活動的碳強度。一是將低碳經(jīng)濟納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，進行總體安排部署。二是將低碳技術(shù)研發(fā)納入國家科技規(guī)劃和相關(guān)科技計劃。三是制定專項規(guī)劃，提出低碳經(jīng)濟的概念、目標、發(fā)展重點和保障措施等，提出綠色經(jīng)濟的統(tǒng)計和考核指標，并作為國民經(jīng)濟規(guī)劃中的引導指標。四是制定重點行業(yè)和部門的低碳規(guī)劃，向綠色轉(zhuǎn)型。
在規(guī)劃制定中要重視超前性、宏觀性、可操作性，同時要特別重視規(guī)劃的層次和銜接，做好中央和地方規(guī)劃之間、各級政府規(guī)劃之間、部門和專業(yè)規(guī)劃之間的銜接，避免規(guī)劃“打架”。要增強規(guī)劃的權(quán)威性，重要規(guī)劃應(yīng)經(jīng)過人大批準成為法規(guī)，不至于因為換了領(lǐng)導就推倒重來。那樣的話，制定和實施規(guī)劃就成了一句空話。
加大科技投入，注重創(chuàng)新效率。
我國是發(fā)展中國家，人均GDP剛超過3 000美元，R&D投入總量已經(jīng)進入世界前5位，R&D支出強度達到中等收入國家水平。但是，R&D投入的產(chǎn)出較低，創(chuàng)新效率亟待提高。
應(yīng)改進財政科技資源的配置機制。一是實施重大科技專項，集中力量突破那些對產(chǎn)業(yè)競爭力提升具有全局性影響、帶動性強的關(guān)鍵共性技術(shù)，培育那些具有自主知識產(chǎn)權(quán)、對企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提高具有重大推動作用的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。二是建立企業(yè)牽頭、高等院校和科研院所共同參與創(chuàng)新體系和實施機制。三是建立預(yù)算績效評價體系，建立健全相應(yīng)的評估和監(jiān)督管理機制。
應(yīng)促進科技資源的合理流動和高效利用。一是建立并完善知識產(chǎn)權(quán)管理制度，界定項目承擔單位成果轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化和技術(shù)擴散的責任。二是加強科技公共平臺建設(shè)，建立共享機制。國家重點實驗室、工程（技術(shù)研究）中心應(yīng)向企業(yè)擴大開放，增建科技基礎(chǔ)設(shè)施共享平臺。三是建立共性技術(shù)研究機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)，加強服務(wù)。四是打破地區(qū)分割，促進科技資源的流動和共享。
應(yīng)支持引進技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新，制定鼓勵自主創(chuàng)新、限制盲目重復(fù)引進的政策。設(shè)立專項資金，支持引進技術(shù)的消化、吸收和再創(chuàng)新，支持重大技術(shù)裝備研制和重大產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)的研究開發(fā)；采取積極的政策措施，多渠道增加投入，支持以企業(yè)為主體、產(chǎn)學研聯(lián)合對引進技術(shù)進行消化、吸收和再創(chuàng)新；通過國家重大建設(shè)工程的實施，消化吸收引進的先進技術(shù)。
制定相關(guān)政策，激勵綠色發(fā)展。
從總體上看，目前國際上應(yīng)對氣候變化的政策措施，大致可以分為基于價格的市場手段和強制性政策措施兩類。前者又可以分為基于總量控制下的排放交易制度和北歐國家采用的征收碳稅的辦法；后者包括法律法規(guī)、標準、財政補貼、研發(fā)等，主要是政府采取“有形之手”引導和干預(yù)市場與企業(yè)行為。應(yīng)該說，這兩類工具各有利弊。
從實際出發(fā)，我國需開展“應(yīng)對氣候變化法”的立法可行性研究；在相關(guān)法規(guī)修訂中，增加應(yīng)對氣候變化的有關(guān)條款，逐步建立起應(yīng)對氣候變化的法規(guī)體系。借鑒國際經(jīng)驗，在國家和地方政府層面出臺發(fā)展低碳經(jīng)濟的指導意見；形成綠色發(fā)展的政策環(huán)境。應(yīng)按照技術(shù)可行、經(jīng)濟合理的原則，研究提出我國低碳發(fā)展的目標和路線圖，近期應(yīng)將提高能源利用效率放在優(yōu)先地位；進一步實施計劃生育、節(jié)能減排、植樹造林、可再生能源開發(fā)利用等政策，形成長效機制。
用好市場機制，降低減排成本。
國家5A級協(xié)會