國務院辦公廳關于印發(fā)能源發(fā)展戰(zhàn)略 行動計劃（2014-2020年）的通知 國辦發(fā)〔2014〕31號
發(fā)布日期：2014-11-19 來源：中國政府網(wǎng)
國務院辦公廳關于印發(fā)能源發(fā)展戰(zhàn)略
行動計劃（2014-2020年）的通知
國辦發(fā)〔2014〕31號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹落實。
國務院辦公廳
2014年6月7日
（本文有刪減，個別表述有調整）
能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）
能源是現(xiàn)代化的基礎和動力。能源供應和安全事關我國現(xiàn)代化建設全局。新世紀以來，我國能源發(fā)展成就顯著，供應能力穩(wěn)步增長，能源結構不斷優(yōu)化，節(jié)能減排取得成效，科技進步邁出新步伐，國際合作取得新突破，建成世界最大的能源供應體系，有效保障了經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。
當前，世界政治、經(jīng)濟格局深刻調整，能源供求關系深刻變化。我國能源資源約束日益加劇，生態(tài)環(huán)境問題突出，調整結構、提高能效和保障能源安全的壓力進一步加大，能源發(fā)展面臨一系列新問題新挑戰(zhàn)。同時，我國可再生能源、非常規(guī)油氣和深海油氣資源開發(fā)潛力很大，能源科技創(chuàng)新取得新突破，能源國際合作不斷深化，能源發(fā)展面臨著難得的機遇。
從現(xiàn)在到2020年，是我國全面建成小康社會的關鍵時期，是能源發(fā)展轉型的重要戰(zhàn)略機遇期。為貫徹落實黨的十八大精神，推動能源生產(chǎn)和消費革命，打造中國能源升級版，必須加強全局謀劃，明確今后一段時期我國能源發(fā)展的總體方略和行動綱領，推動能源創(chuàng)新發(fā)展、安全發(fā)展、科學發(fā)展，特制定本行動計劃。
一、總體戰(zhàn)略
（一）指導思想。
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，全面落實黨中央、國務院的各項決策部署，以開源、節(jié)流、減排為重點，確保能源安全供應，轉變能源發(fā)展方式，調整優(yōu)化能源結構，創(chuàng)新能源體制機制，著力提高能源效率，嚴格控制能源消費過快增長，著力發(fā)展清潔能源，推進能源綠色發(fā)展，著力推動科技進步，切實提高能源產(chǎn)業(yè)核心競爭力，打造中國能源升級版，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供安全可靠的能源保障。
（二）戰(zhàn)略方針與目標。
堅持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針，加快構建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。重點實施四大戰(zhàn)略：
1.節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略。把節(jié)約優(yōu)先貫穿于經(jīng)濟社會及能源發(fā)展的全過程，集約高效開發(fā)能源，科學合理使用能源，大力提高能源效率，加快調整和優(yōu)化經(jīng)濟結構，推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)節(jié)能，合理控制能源消費總量，以較少的能源消費支撐經(jīng)濟社會較快發(fā)展。
到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右。
2.立足國內戰(zhàn)略。堅持立足國內，將國內供應作為保障能源安全的主渠道，牢牢掌握能源安全主動權。發(fā)揮國內資源、技術、裝備和人才優(yōu)勢，加強國內能源資源勘探開發(fā)，完善能源替代和儲備應急體系，著力增強能源供應能力。加強國際合作，提高優(yōu)質能源保障水平，加快推進油氣戰(zhàn)略進口通道建設，在開放格局中維護能源安全。
到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體系。國內一次能源生產(chǎn)總量達到42億噸標準煤，能源自給能力保持在85%左右，石油儲采比提高到14-15，能源儲備應急體系基本建成。
3.綠色低碳戰(zhàn)略。著力優(yōu)化能源結構，把發(fā)展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向。堅持發(fā)展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，逐步降低煤炭消費比重，提高天然氣消費比重，大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重，形成與我國國情相適應、科學合理的能源消費結構，大幅減少能源消費排放，促進生態(tài)文明建設。
到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控制在62%以內。
4.創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略。深化能源體制改革，加快重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革步伐，完善能源科學發(fā)展體制機制，充分發(fā)揮市場在能源資源配置中的決定性作用。樹立科技決定能源未來、科技創(chuàng)造未來能源的理念，堅持追趕與跨越并重，加強能源科技創(chuàng)新體系建設，依托重大工程推進科技自主創(chuàng)新，建設能源科技強國，能源科技總體接近世界先進水平。
到2020年，基本形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系。
二、主要任務
（一）增強能源自主保障能力。
立足國內，加強能源供應能力建設，不斷提高自主控制能源對外依存度的能力。
1.推進煤炭清潔高效開發(fā)利用。
按照安全、綠色、集約、高效的原則，加快發(fā)展煤炭清潔開發(fā)利用技術，不斷提高煤炭清潔高效開發(fā)利用水平。
清潔高效發(fā)展煤電。轉變煤炭使用方式，著力提高煤炭集中高效發(fā)電比例。提高煤電機組準入標準，新建燃煤發(fā)電機組供電煤耗低于每千瓦時300克標準煤，污染物排放接近燃氣機組排放水平。
推進煤電大基地大通道建設。依據(jù)區(qū)域水資源分布特點和生態(tài)環(huán)境承載能力，嚴格煤礦環(huán)保和安全準入標準，推廣充填、保水等綠色開采技術，重點建設晉北、晉中、晉東、神東、陜北、黃隴、寧東、魯西、兩淮、云貴、冀中、河南、內蒙古東部、新疆等14個億噸級大型煤炭基地。到2020年，基地產(chǎn)量占全國的95%。采用最先進節(jié)能節(jié)水環(huán)保發(fā)電技術，重點建設錫林郭勒、鄂爾多斯、晉北、晉中、晉東、陜北、哈密、準東、寧東等9個千萬千瓦級大型煤電基地。發(fā)展遠距離大容量輸電技術，擴大西電東送規(guī)模，實施北電南送工程。加強煤炭鐵路運輸通道建設，重點建設內蒙古西部至華中地區(qū)的鐵路煤運通道，完善西煤東運通道。到2020年，全國煤炭鐵路運輸能力達到30億噸。
提高煤炭清潔利用水平。制定和實施煤炭清潔高效利用規(guī)劃，積極推進煤炭分級分質梯級利用，加大煤炭洗選比重，鼓勵煤矸石等低熱值煤和劣質煤就地清潔轉化利用。建立健全煤炭質量管理體系，加強對煤炭開發(fā)、加工轉化和使用過程的監(jiān)督管理。加強進口煤炭質量監(jiān)管。大幅減少煤炭分散直接燃燒，鼓勵農(nóng)村地區(qū)使用潔凈煤和型煤。
2.穩(wěn)步提高國內石油產(chǎn)量。
堅持陸上和海上并重，鞏固老油田，開發(fā)新油田，突破海上油田，大力支持低品位資源開發(fā)，建設大慶、遼河、新疆、塔里木、勝利、長慶、渤海、南海、延長等9個千萬噸級大油田。
穩(wěn)定東部老油田產(chǎn)量。以松遼盆地、渤海灣盆地為重點，深化精細勘探開發(fā)，積極發(fā)展先進采油技術，努力增儲挖潛，提高原油采收率，保持產(chǎn)量基本穩(wěn)定。
實現(xiàn)西部增儲上產(chǎn)。以塔里木盆地、鄂爾多斯盆地、準噶爾盆地、柴達木盆地為重點，加大油氣資源勘探開發(fā)力度，推廣應用先進技術，努力探明更多優(yōu)質儲量，提高石油產(chǎn)量。加大羌塘盆地等新區(qū)油氣地質調查研究和勘探開發(fā)技術攻關力度，拓展新的儲量和產(chǎn)量增長區(qū)域。
加快海洋石油開發(fā)。按照以近養(yǎng)遠、遠近結合，自主開發(fā)與對外合作并舉的方針，加強渤海、東海和南海等海域近海油氣勘探開發(fā)，加強南海深水油氣勘探開發(fā)形勢跟蹤分析，積極推進深海對外招標和合作，盡快突破深海采油技術和裝備自主制造能力，大力提升海洋油氣產(chǎn)量。
大力支持低品位資源開發(fā)。開展低品位資源開發(fā)示范工程建設，鼓勵難動用儲量和瀕臨枯竭油田的開發(fā)及市場化轉讓，支持采用技術服務、工程總承包等方式開發(fā)低品位資源。
3.大力發(fā)展天然氣。
按照陸地與海域并舉、常規(guī)與非常規(guī)并重的原則，加快常規(guī)天然氣增儲上產(chǎn)，盡快突破非常規(guī)天然氣發(fā)展瓶頸，促進天然氣儲量產(chǎn)量快速增長。
加快常規(guī)天然氣勘探開發(fā)。以四川盆地、鄂爾多斯盆地、塔里木盆地和南海為重點，加強西部低品位、東部深層、海域深水三大領域科技攻關，加大勘探開發(fā)力度，力爭獲得大突破、大發(fā)現(xiàn)，努力建設8個年產(chǎn)量百億立方米級以上的大型天然氣生產(chǎn)基地。到2020年，累計新增常規(guī)天然氣探明地質儲量5.5萬億立方米，年產(chǎn)常規(guī)天然氣1850億立方米。
重點突破頁巖氣和煤層氣開發(fā)。加強頁巖氣地質調查研究，加快“工廠化”、“成套化”技術研發(fā)和應用，探索形成先進適用的頁巖氣勘探開發(fā)技術模式和商業(yè)模式，培育自主創(chuàng)新和裝備制造能力。著力提高四川長寧-威遠、重慶涪陵、云南昭通、陜西延安等國家級示范區(qū)儲量和產(chǎn)量規(guī)模，同時爭取在湘鄂、云貴和蘇皖等地區(qū)實現(xiàn)突破。到2020年，頁巖氣產(chǎn)量力爭超過300億立方米。以沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣為重點，加大支持力度，加快煤層氣勘探開采步伐。到2020年，煤層氣產(chǎn)量力爭達到300億立方米。
積極推進天然氣水合物資源勘查與評價。加大天然氣水合物勘探開發(fā)技術攻關力度，培育具有自主知識產(chǎn)權的核心技術，積極推進試采工程。
4.積極發(fā)展能源替代。
堅持煤基替代、生物質替代和交通替代并舉的方針，科學發(fā)展石油替代。到2020年，形成石油替代能力4000萬噸以上。
穩(wěn)妥實施煤制油、煤制氣示范工程。按照清潔高效、量水而行、科學布局、突出示范、自主創(chuàng)新的原則，以新疆、內蒙古、陜西、山西等地為重點，穩(wěn)妥推進煤制油、煤制氣技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化升級示范工程，掌握核心技術，嚴格控制能耗、水耗和污染物排放，形成適度規(guī)模的煤基燃料替代能力。
積極發(fā)展交通燃油替代。加強先進生物質能技術攻關和示范，重點發(fā)展新一代非糧燃料乙醇和生物柴油，超前部署微藻制油技術研發(fā)和示范。加快發(fā)展純電動汽車、混合動力汽車和船舶、天然氣汽車和船舶，擴大交通燃油替代規(guī)模。
5.加強儲備應急能力建設。
完善能源儲備制度，建立國家儲備與企業(yè)儲備相結合、戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，建立健全國家能源應急保障體系，提高能源安全保障能力。
擴大石油儲備規(guī)模。建成國家石油儲備二期工程，啟動三期工程，鼓勵民間資本參與儲備建設，建立企業(yè)義務儲備，鼓勵發(fā)展商業(yè)儲備。
提高天然氣儲備能力。加快天然氣儲氣庫建設，鼓勵發(fā)展企業(yè)商業(yè)儲備，支持天然氣生產(chǎn)企業(yè)參與調峰，提高儲氣規(guī)模和應急調峰能力。
建立煤炭稀缺品種資源儲備。鼓勵優(yōu)質、稀缺煤炭資源進口，支持企業(yè)在缺煤地區(qū)和煤炭集散地建設中轉儲運設施，完善煤炭應急儲備體系。
完善能源應急體系。加強能源安全信息化保障和決策支持能力建設，逐步建立重點能源品種和能源通道應急指揮和綜合管理系統(tǒng)，提升預測預警和防范應對水平。
（二）推進能源消費革命。
調整優(yōu)化經(jīng)濟結構，轉變能源消費理念，強化工業(yè)、交通、建筑節(jié)能和需求側管理，重視生活節(jié)能，嚴格控制能源消費總量過快增長，切實扭轉粗放用能方式，不斷提高能源使用效率。
1.嚴格控制能源消費過快增長。
按照差別化原則，結合區(qū)域和行業(yè)用能特點，嚴格控制能源消費過快增長，切實轉變能源開發(fā)和利用方式。
推行“一掛雙控”措施。將能源消費與經(jīng)濟增長掛鉤，對高耗能產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)實行能源消費總量控制強約束，其他產(chǎn)業(yè)按先進能效標準實行強約束，現(xiàn)有產(chǎn)能能效要限期達標，新增產(chǎn)能必須符合國內先進能效標準。
推行區(qū)域差別化能源政策。在能源資源豐富的西部地區(qū)，根據(jù)水資源和生態(tài)環(huán)境承載能力，在節(jié)水節(jié)能環(huán)保、技術先進的前提下，合理加大能源開發(fā)力度，增強跨區(qū)調出能力。合理控制中部地區(qū)能源開發(fā)強度。大力優(yōu)化東部地區(qū)能源結構，鼓勵發(fā)展有競爭力的新能源和可再生能源。
控制煤炭消費總量。制定國家煤炭消費總量中長期控制目標，實施煤炭消費減量替代，降低煤炭消費比重。
2.著力實施能效提升計劃。
堅持節(jié)能優(yōu)先，以工業(yè)、建筑和交通領域為重點，創(chuàng)新發(fā)展方式，形成節(jié)能型生產(chǎn)和消費模式。
實施煤電升級改造行動計劃。實施老舊煤電機組節(jié)能減排升級改造工程，現(xiàn)役60萬千瓦（風冷機組除外）及以上機組力爭5年內供電煤耗降至每千瓦時300克標準煤左右。
實施工業(yè)節(jié)能行動計劃。嚴格限制高耗能產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)業(yè)擴張，加快淘汰落后產(chǎn)能，實施十大重點節(jié)能工程，深入開展萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動。實施電機、內燃機、鍋爐等重點用能設備能效提升計劃，推進工業(yè)企業(yè)余熱余壓利用。深入推進工業(yè)領域需求側管理，積極發(fā)展高效鍋爐和高效電機，推進終端用能產(chǎn)品能效提升和重點用能行業(yè)能效水平對標達標。認真開展新建項目環(huán)境影響評價和節(jié)能評估審查。
實施綠色建筑行動計劃。加強建筑用能規(guī)劃，實施建筑能效提升工程，盡快推行75%的居住建筑節(jié)能設計標準，加快綠色建筑建設和既有建筑改造，推行公共建筑能耗限額和綠色建筑評級與標識制度，大力推廣節(jié)能電器和綠色照明，積極推進新能源城市建設。大力發(fā)展低碳生態(tài)城市和綠色生態(tài)城區(qū)，到2020年，城鎮(zhèn)綠色建筑占新建建筑的比例達到50%。加快推進供熱計量改革，新建建筑和經(jīng)供熱計量改造的既有建筑實行供熱計量收費。
實行綠色交通行動計劃。完善綜合交通運輸體系規(guī)劃，加快推進綜合交通運輸體系建設。積極推進清潔能源汽車和船舶產(chǎn)業(yè)化步伐，提高車用燃油經(jīng)濟性標準和環(huán)保標準。加快發(fā)展軌道交通和水運等資源節(jié)約型、環(huán)境友好型運輸方式，推進主要城市群內城際鐵路建設。大力發(fā)展城市公共交通，加強城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設，提高公共出行和非機動出行比例。
3.推動城鄉(xiāng)用能方式變革。
按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化的總體要求，堅持集中與分散供能相結合，因地制宜建設城鄉(xiāng)供能設施，推進城鄉(xiāng)用能方式轉變，提高城鄉(xiāng)用能水平和效率。
實施新城鎮(zhèn)、新能源、新生活行動計劃。科學編制城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，推動信息化、低碳化與城鎮(zhèn)化的深度融合，建設低碳智能城鎮(zhèn)。制定城鎮(zhèn)綜合能源規(guī)劃，大力發(fā)展分布式能源，科學發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，鼓勵有條件的地區(qū)發(fā)展熱電冷聯(lián)供，發(fā)展風能、太陽能、生物質能、地熱能供暖。
加快農(nóng)村用能方式變革。抓緊研究制定長效政策措施，推進綠色能源縣、鄉(xiāng)、村建設，大力發(fā)展農(nóng)村小水電，加強水電新農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料生態(tài)保護工程建設，因地制宜發(fā)展農(nóng)村可再生能源，推動非商品能源的清潔高效利用，加強農(nóng)村節(jié)能工作。
開展全民節(jié)能行動。實施全民節(jié)能行動計劃，加強宣傳教育，普及節(jié)能知識，推廣節(jié)能新技術、新產(chǎn)品，大力提倡綠色生活方式，引導居民科學合理用能，使節(jié)約用能成為全社會的自覺行動。
（三）優(yōu)化能源結構。
積極發(fā)展天然氣、核電、可再生能源等清潔能源，降低煤炭消費比重，推動能源結構持續(xù)優(yōu)化。
1.降低煤炭消費比重。
加快清潔能源供應，控制重點地區(qū)、重點領域煤炭消費總量，推進減量替代，壓減煤炭消費，到2020年，全國煤炭消費比重降至62%以內。
削減京津冀魯、長三角和珠三角等區(qū)域煤炭消費總量。加大高耗能產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度，擴大外來電、天然氣及非化石能源供應規(guī)模，耗煤項目實現(xiàn)煤炭減量替代。到2020年，京津冀魯四省市煤炭消費比2012年凈削減1億噸，長三角和珠三角地區(qū)煤炭消費總量負增長。
控制重點用煤領域煤炭消費。以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市為重點，有序推進重點用煤領域“煤改氣”工程，加強余熱、余壓利用，加快淘汰分散燃煤小鍋爐，到2017年，基本完成重點地區(qū)燃煤鍋爐、工業(yè)窯爐等天然氣替代改造任務。結合城中村、城鄉(xiāng)結合部、棚戶區(qū)改造，擴大城市無煤區(qū)范圍，逐步由城市建成區(qū)擴展到近郊，大幅減少城市煤炭分散使用。
2.提高天然氣消費比重。
堅持增加供應與提高能效相結合，加強供氣設施建設，擴大天然氣進口，有序拓展天然氣城鎮(zhèn)燃氣應用。到2020年，天然氣在一次能源消費中的比重提高到10%以上。
實施氣化城市民生工程。新增天然氣應優(yōu)先保障居民生活和替代分散燃煤，組織實施城鎮(zhèn)居民用能清潔化計劃，到2020年，城鎮(zhèn)居民基本用上天然氣。
穩(wěn)步發(fā)展天然氣交通運輸。結合國家天然氣發(fā)展規(guī)劃布局，制定天然氣交通發(fā)展中長期規(guī)劃，加快天然氣加氣站設施建設，以城市出租車、公交車為重點，積極有序發(fā)展液化天然氣汽車和壓縮天然氣汽車，穩(wěn)妥發(fā)展天然氣家庭轎車、城際客車、重型卡車和輪船。
適度發(fā)展天然氣發(fā)電。在京津冀魯、長三角、珠三角等大氣污染重點防控區(qū)，有序發(fā)展天然氣調峰電站，結合熱負荷需求適度發(fā)展燃氣—蒸汽聯(lián)合循環(huán)熱電聯(lián)產(chǎn)。
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