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國務院辦公廳關(guān)于上市公司獨立董事制度改革的意見
國辦發(fā)〔2023〕9號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
上市公司獨立董事制度是中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分，是資本市場基礎制度的重要內(nèi)容。獨立董事制度作為上市公司治理結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，在促進公司規(guī)范運作、保護中小投資者合法權(quán)益、推動資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著全面深化資本市場改革向縱深推進，獨立董事定位不清晰、責權(quán)利不對等、監(jiān)督手段不夠、履職保障不足等制度性問題亟待解決，已不能滿足資本市場高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。為進一步優(yōu)化上市公司獨立董事制度，提升獨立董事履職能力，充分發(fā)揮獨立董事作用，經(jīng)黨中央、國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加強資本市場基礎制度建設，系統(tǒng)完善符合中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度要求的上市公司獨立董事制度，大力提高上市公司質(zhì)量，為加快建設規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供有力支撐。
(二)基本原則。堅持基本定位，將獨立董事制度作為上市公司治理重要制度安排，更加有效發(fā)揮獨立董事的決策、監(jiān)督、咨詢作用。堅持立足國情，體現(xiàn)中國特色和資本市場發(fā)展階段特征，構(gòu)建符合我國國情的上市公司獨立董事制度體系。堅持系統(tǒng)觀念，平衡好企業(yè)各治理主體的關(guān)系，把握好制度供給和市場培育的協(xié)同，做好立法、執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)銜接，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。堅持問題導向，著力補短板強弱項，從獨立董事的地位、作用、選擇、管理、監(jiān)督等方面作出制度性規(guī)范，切實解決制約獨立董事發(fā)揮作用的突出問題，強化獨立董事監(jiān)督效能，確保獨立董事發(fā)揮應有作用。
(三)主要目標。通過改革，加快形成更加科學的上市公司獨立董事制度體系，推動獨立董事權(quán)責更加匹配、職能更加優(yōu)化、監(jiān)督更加有力、選任管理更加科學，更好發(fā)揮上市公司獨立董事制度在完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、健全企業(yè)監(jiān)督體系、推動資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展方面的重要作用。
二、主要任務
(一)明確獨立董事職責定位。完善制度供給，明確獨立董事在上市公司治理中的法定地位和職責界限。獨立董事作為上市公司董事會成員，對上市公司及全體股東負有忠實義務、勤勉義務，在董事會中發(fā)揮參與決策、監(jiān)督制衡、專業(yè)咨詢作用，推動更好實現(xiàn)董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風險的功能。更加充分發(fā)揮獨立董事的監(jiān)督作用，根據(jù)獨立董事獨立性、專業(yè)性特點，明確獨立董事應當特別關(guān)注公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益沖突事項，重點對關(guān)聯(lián)交易、財務會計報告、董事及高級管理人員任免、薪酬等關(guān)鍵領(lǐng)域進行監(jiān)督，促使董事會決策符合公司整體利益，尤其是保護中小股東合法權(quán)益。壓實獨立董事監(jiān)督職責，對獨立董事審議潛在重大利益沖突事項設置嚴格的履職要求。推動修改公司法，完善獨立董事相關(guān)規(guī)定。
(二)優(yōu)化獨立董事履職方式。鼓勵上市公司優(yōu)化董事會組成結(jié)構(gòu)，上市公司董事會中獨立董事應當占三分之一以上，國有控股上市公司董事會中外部董事(含獨立董事)應當占多數(shù)。加大監(jiān)督力度，搭建獨立董事有效履職平臺，前移監(jiān)督關(guān)口。上市公司董事會應當設立審計委員會，成員全部由非執(zhí)行董事組成，其中獨立董事占多數(shù)。審計委員會承擔審核公司財務信息及其披露、監(jiān)督及評估內(nèi)外部審計工作和公司內(nèi)部控制等職責。財務會計報告及其披露等重大事項應當由審計委員會事前認可后，再提交董事會審議。在上市公司董事會中逐步推行建立獨立董事占多數(shù)的提名委員會、薪酬與考核委員會，負責審核董事及高級管理人員的任免、薪酬等事項并向董事會提出建議。建立全部由獨立董事參加的專門會議機制，關(guān)聯(lián)交易等潛在重大利益沖突事項在提交董事會審議前，應當由獨立董事專門會議進行事前認可。完善獨立董事參與董事會專門委員會和專門會議的信息披露要求，提升獨立董事履職的透明度。完善獨立董事特別職權(quán)，推動獨立董事合理行使獨立聘請中介機構(gòu)、征集股東權(quán)利等職權(quán)，更好履行監(jiān)督職責。健全獨立董事與中小投資者之間的溝通交流機制。
(三)強化獨立董事任職管理。獨立董事應當具備履行職責所必需的專業(yè)知識、工作經(jīng)驗和良好的個人品德，符合獨立性要求，與上市公司及其主要股東、實際控制人存在親屬、持股、任職、重大業(yè)務往來等利害關(guān)系(以下簡稱利害關(guān)系)的人員不得擔任獨立董事。建立獨立董事資格認定制度，明確獨立董事資格的申請、審查、公開等要求，審慎判斷上市公司擬聘任的獨立董事是否符合要求，證券監(jiān)督管理機構(gòu)要加強對資格認定工作的組織和監(jiān)督。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)要加強對國有控股上市公司獨立董事選聘管理的監(jiān)督。拓展優(yōu)秀獨立董事來源，適應市場化發(fā)展需要，探索建立獨立董事信息庫，鼓勵具有豐富的行業(yè)經(jīng)驗、企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗和財務會計、金融、法律等業(yè)務專長，在所從事的領(lǐng)域內(nèi)有較高聲譽的人士擔任獨立董事。制定獨立董事職業(yè)道德規(guī)范，倡導獨立董事塑造正直誠信、公正獨立、積極履職的良好職業(yè)形象。提升獨立董事培訓針對性，明確最低時間要求，增強獨立董事合規(guī)意識。
(四)改善獨立董事選任制度。優(yōu)化提名機制，支持上市公司董事會、監(jiān)事會、符合條件的股東提名獨立董事，鼓勵投資者保護機構(gòu)等主體依法通過公開征集股東權(quán)利的方式提名獨立董事。建立提名回避機制，上市公司提名人不得提名與其存在利害關(guān)系的人員或者有其他可能影響獨立履職情形的關(guān)系密切人員作為獨立董事候選人。董事會提名委員會應當對候選人的任職資格進行審查，上市公司在股東大會選舉前應當公開提名人、被提名人和候選人資格審查情況。上市公司股東大會選舉獨立董事推行累積投票制，鼓勵通過差額選舉方式實施累積投票制，推動中小投資者積極行使股東權(quán)利。建立獨立董事獨立性定期測試機制，通過獨立董事自查、上市公司評估、信息公開披露等方式，確保獨立董事持續(xù)獨立履職，不受上市公司及其主要股東、實際控制人影響。對不符合獨立性要求的獨立董事，上市公司應當立即停止其履行職責，按照法定程序解聘。
(五)加強獨立董事履職保障。健全上市公司獨立董事履職保障機制，上市公司應當從組織、人員、資源、信息、經(jīng)費等方面為獨立董事履職提供必要條件，確保獨立董事依法充分履職。鼓勵上市公司推動獨立董事提前參與重大復雜項目研究論證等環(huán)節(jié)，推動獨立董事履職與公司內(nèi)部決策流程有效融合。落實上市公司及相關(guān)主體的獨立董事履職保障責任，豐富證券監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)管手段，強化對上市公司及相關(guān)主體不配合、阻撓獨立董事履職的監(jiān)督管理。暢通獨立董事與證券監(jiān)督管理機構(gòu)、證券交易所的溝通渠道，健全獨立董事履職受限救濟機制。鼓勵上市公司為獨立董事投保董事責任保險，支持保險公司開展符合上市公司需求的相關(guān)責任保險業(yè)務，降低獨立董事正常履職的風險。
(六)嚴格獨立董事履職情況監(jiān)督管理。壓緊壓實獨立董事履職責任，進一步規(guī)范獨立董事日常履職行為，明確最低工作時間，提出制作工作記錄、定期述職等要求，確定獨立董事合理兼職的上市公司家數(shù)，強化獨立董事履職投入。證券監(jiān)督管理機構(gòu)、證券交易所通過現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管、自律管理等方式，加大對獨立董事履職的監(jiān)管力度，督促獨立董事勤勉盡責。發(fā)揮自律組織作用，持續(xù)優(yōu)化自我管理和服務，加強獨立董事職業(yè)規(guī)范和履職支撐。完善獨立董事履職評價制度，研究建立覆蓋科學決策、監(jiān)督問效、建言獻策等方面的評價標準，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)加強對國有控股上市公司獨立董事履職情況的跟蹤指導。建立獨立董事聲譽激勵約束機制，將履職情況納入資本市場誠信檔案，推動實現(xiàn)正向激勵與反面警示并重，增強獨立董事職業(yè)認同感和榮譽感。
(七)健全獨立董事責任約束機制。堅持“零容忍”打擊證券違法違規(guī)行為，加大對獨立董事不履職不盡責的責任追究力度，獨立董事不勤勉履行法定職責、損害公司或者股東合法權(quán)益的，依法嚴肅追責。按照責權(quán)利匹配的原則，兼顧獨立董事的董事地位和外部身份特點，明確獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區(qū)別的法律責任，在董事對公司董事會決議、信息披露負有法定責任的基礎上，推動針對性設置獨立董事的行政責任、民事責任認定標準，體現(xiàn)過罰相當、精準追責。結(jié)合獨立董事的主觀過錯、在決策過程中所起的作用、了解信息的途徑、為核驗信息采取的措施等情況綜合判斷，合理認定獨立董事承擔民事賠償責任的形式、比例和金額，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。推動修改相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完善的獨立董事責任體系。
(八)完善協(xié)同高效的內(nèi)外部監(jiān)督體系。建立健全與獨立董事監(jiān)督相協(xié)調(diào)的內(nèi)部監(jiān)督體系，形成各類監(jiān)督全面覆蓋、各有側(cè)重、有機互動的上市公司內(nèi)部監(jiān)督機制，全面提升公司治理水平。推動加快建立健全依法從嚴打擊證券違法犯罪活動的執(zhí)法司法體制機制，有效發(fā)揮證券服務機構(gòu)、社會輿論等監(jiān)督作用，形成對上市公司及其控股股東、實際控制人等主體的強大監(jiān)督合力。健全具有中國特色的國有企業(yè)監(jiān)督機制，推動加強紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)管、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、社會監(jiān)督等統(tǒng)籌銜接，進一步提高國有控股上市公司監(jiān)督整體效能。
三、組織實施
(一)加強黨的領(lǐng)導。堅持黨對上市公司獨立董事制度改革工作的全面領(lǐng)導，確保正確政治方向。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨立董事制度改革工作，明確職責分工和落實措施，確保各項任務落到實處。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銜接，形成工作合力，提升改革整體效果。國有控股上市公司要落實“兩個一以貫之”要求，充分發(fā)揮黨委(黨組)把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導作用，支持董事會和獨立董事依法行使職權(quán)。
(二)完善制度供給。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要根據(jù)自身職責，完善上市公司獨立董事制度體系，推動修改公司法等法律，明確獨立董事的設置、責任等基礎性法律規(guī)定。制定上市公司監(jiān)督管理條例，落實獨立董事的職責定位、選任管理、履職方式、履職保障、行政監(jiān)管等制度措施。完善證券監(jiān)督管理機構(gòu)、證券交易所等配套規(guī)則，細化上市公司獨立董事制度各環(huán)節(jié)具體要求，構(gòu)建科學合理、互相銜接的規(guī)則體系，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)加強對國有控股上市公司的監(jiān)督管理，指導國有控股股東依法履行好職責，推動上市公司獨立董事更好發(fā)揮作用。財政部門和金融監(jiān)督管理部門統(tǒng)籌完善金融機構(gòu)獨立董事相關(guān)規(guī)則。國有文化企業(yè)國資監(jiān)管部門統(tǒng)籌落實堅持正確導向相關(guān)要求，推動國有文化企業(yè)堅持把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一，加強對國有文化上市公司獨立董事的履職管理。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要加強協(xié)作，做好上市公司獨立董事制度與國有控股上市公司、金融類上市公司等主體公司治理相關(guān)規(guī)定的銜接。
(三)加大宣傳力度。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要做好宣傳工作，多渠道、多平臺加強對上市公司獨立董事制度改革重要意義的宣傳，增進認知認同、凝聚各方共識，營造良好的改革環(huán)境和崇法守信的市場環(huán)境。
國務院辦公廳
2023年4月7日
(此件公開發(fā)布)