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“公私合營”將助力中國新一輪城鎮化

據《第一財經日報》報道，在去年年底結束的全國財政工作會議上專門套開了一個研討PPP (Public-Private-Partnership，公共私營伙伴關系)模式的會議。筆者確信，中國財政部正在主導推動的PPP模式或將成為解決新一輪城鎮化建設資金需求的新手段。
　  
　  根據筆者測算，未來三年內都是地方政府償還本息的高峰期，與此同時，未來中國也將面臨大量城市化相關的配套建設。根據國家開發銀行的測算，中國需要在2020年之前進行至少50萬億人民幣的新投資以滿足城鎮化需求。這里是指“傳統城鎮化+新型城鎮化”，50萬億同時包含一直在進行的鐵路、公路等基建項目。 
　  
　  而財政部正在嘗試推廣PPP模式，為未來城鎮化建設指明了融資方向。PPP是公共政府部門與民營資本的合作模式，介于全公有化和純私有化之間，本質上是一種融資模式。雖然財政部第一次提出PPP，但其實對于目前的政府融資渠道來說，PPP并不是新東西，廣義PPP中包括市場所熟知的多種模式，例如BT（building─transfer，建設轉讓）和BOT（build─operate─transfer，建設-經營-轉讓）。目前官方傾向于推廣的PPP模式是狹義上的，它更強調由政府和社會資本共同承擔風險和收益，有利于降低前期風險。
　  
　  而PPP更重要的功能是幫助盤活現有資產。預計政府資產未來運營方式將從重資產向輕資產模式漸變，因此PPP模式的推廣意義巨大，民資運營不僅在效率上高于政府運營，更重要的是能夠顯著改善政府的資產負債表。截止到2013年12月，地方政府的負債達到了17.89萬億，占GDP比重已經超過30%。目前政府背負大量債務一個很重要的原因是重資產運作模式，進入PPP模式后，政府能夠逐步剝離重資產進入輕資產運作，通過購買服務的形式完成對市政的運營管理，例如售后回租。因而政府負債問題也將逐漸得到有效緩解，這也同新一輪中國國有資本（資產）改革的總方向相契合。
　  
　  豐厚的民營資本是保障PPP模式推廣的基礎。過去10年，民資和國資問題中，大家談論最多的問題在于一些領域內的“國進民退”，有人擔心民資是否能夠擔當重任。根據筆者對政府和居民資產表的梳理，截止到2012年，中國五級政府總資產達到60萬億，凈資產達到34萬億，而居民資產則達到263萬億，凈資產則為247萬億，遠遠超出了政府資產規模，單存款一項就高達30萬億，從量級上看，完全可以作為未來新型城鎮化的重要資金來源以及形成混合所有制的有力伙伴。
　  
　  從政策的導向上看，為民資松綁是大方向。李克強總理曾多次明確提出要讓民資參與到壟斷領域與基建上來，應該說引入民資將是本屆政府的重要課題：去年7月24日，國務院常務會議中要求向地方和社會資本開放城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路等的所有權和經營權；七天后的國務院常務會議中更明確一步提出研究推進政府向社會力量購買公共服務；9月6日的常務會議，則研究部署有效落實引導民間投資激發活力健康發展的措施。在十八屆三中全會的文件中，可以清晰看到本屆政府為民資松綁的思路越來越清晰，鼓勵民資進入的領域有農村建設、教育、醫療、文化等。或者更廣義的看，未來可能考慮把城市化的主題任務──產業導入、城市基礎設施建設和運營、商業服務業發展、居住和保障型住房建設全部外包給獨立的市場主體來操刀?？晒﹨⒖嫉哪Ｊ桨ㄈA夏幸福模式（工業地產）、萬達模式（商業地產）、平安模式（養老地產）、華僑城模式（旅游地產）、科賽模式（農村小城鎮模式）。
　  
　  不過，說到引入民資，人們的第一個反應就是“玻璃門”，學界中許多人認為新舊非公經濟36條雖然鼓勵民資進入實體經濟各領域，但大量領域存在“玻璃門”、“彈簧門”現象，使人們對未來民營資本參與新型城鎮化建設的前景持謹慎看法。但我們通過對民生相關行業投資數據的分析可以看到，并不是所有行業在引入民資方面都是失敗的，截止到2012年，在這些領域民資投資占全社會投資比重基本上都在15%以上，其中，燃氣的民資投資比重高達40%。并且從趨勢上看，這些行業自2005年以來，民資投資占比都經歷了大幅上升的過程，說明民資一直在不斷涌入這些行業。
　  
　  PPP模式下，政府的角色將成為利潤的調節者。必須承認，資本的本性是逐利，想要在新型城鎮化過程中引入民資必然要考慮到民資進入后的回報問題，政府必須轉換角色逐步適應這一趨勢。在PPP過程中，政府的責任主要是調節進入資本的盈利空間，一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面許多項目投資都帶有公益性，因此也要考慮到整體回報率不能過高。在這種模式下，還牽涉到政府和民資投資主要領域的分配，未來新型城鎮化建設中政府需要對自身參與建設的領域進行限制和規范，以防與民爭利。
　  
　  制度設計將是推廣PPP模式的重要保障。過去多年來，各種合作模式層出不窮，各種問題也逐漸暴露出來，就BT和BOT而言，雖然能夠減輕政府短期的財政支出負擔，但卻加大了未來的償債壓力。解決問題的關鍵在于整體的制度設計和每個具體方案的策劃中，魔鬼和天使都隱含在那些看似繁瑣的條文細節中。
　  
　  財政部相關官員明確表示，對于未來PPP模式的發展，財政部將著手研究三方面的具體操作問題，包括研究梳理建立PPP項目庫；研究建立健全循序漸進的PPP模式法律體系；研究營造良好的PPP模式運作環境。這將是推廣PPP模式的重要后勤保障。有鑒于此，筆者建議關注資本市場上涉及民營醫院、有特殊模式的一級土地開發、管網建設以及受益于投資領域放寬的保險行業等領域的投資機會。