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全國人大常委會審議《清潔生產促進法修正案（草案）》

在近日召開的十一屆全國人大常委會第二十三次會議上，全國人大常委會委員們審議了《中華人民共和國清潔生產促進法修正案(草案)》。
　  
　  
　  委員們認為，《清潔生產促進法》對我國已經公布的資源環境約束性指標和節能減排約束性指標的實施和實現有重要的意義。以高耗能、高排放的企業和使用有毒有害原料或產品的企業為重點，強化和完善企業清潔生產審核制度，對從污染物源頭減排將發揮重要的作用。
　  
　  
　  同時，為更好地發揮這部法律的作用，委員們對《清潔生產促進法修正案(草案)》(以下簡稱《修正案》)也提出了修改意見。
　  
　  
　  建議國務院環保行政主管部門負責綜合協調全國清潔生產促進工作
　  
　  
　  金碩仁委員認為，《清潔生產促進法》要解決的問題是實現對傳統末端治理污染方式的根本性轉變，也是對傳統生產方式和發展模式的根本變革。對照這一要求，并結合目前實際情況來看，《清潔生產促進法》存在一定的不足，其操作性和強制性、清潔生產標準、法律責任等方面還要強化。
　  
　  
　  因此，建議將《修正案》第五條第一款“國務院清潔生產綜合管理部門負責綜合協調全國的清潔生產促進工作”修改為“國務院環境保護行政主管部門負責綜合協調全國的清潔生產促進工作”。
　  
　  
　  為什么要這樣修改？國務院清潔生產綜合管理部門指的是哪一個部門？金碩仁委員解釋說，修正前的《清潔生產促進法》規定，國務院經濟貿易行政主管部門負責組織、協調全國的清潔生產促進工作。國家經貿委撤銷后，其主要職能由工業與信息化部替代。但由于職能原因，生產綜合管理部門還存在“自己的刀削不了自己的把”的問題。這種情況在2002年立法后的實踐中已經顯現，特別是在地方各級層面表現得更為突出。
　  
　  
　  為什么建議改為“國務院環境保護行政主管部門負責綜合協調”？金碩仁說，環境保護行政主管部門也是綜合協調部門，具有專業性、管理性、權威性、行業性強的特點。而且，多年的實踐證明了環境保護行政主管部門的作用。因此，建議在《修正案》第五條第一款中明確此問題。
　  此外，《修正案》第十八條規定，“新建、改建和擴建項目應當進行環境影響評價，對原料使用、資源消耗、資源綜合利用以及污染物產生與處置等進行分析論證，優先采用資源利用率高以及污染物產生量少的清潔生產技術、工藝和設備。”
　  
　  
　  有委員建議，這一條應增設第二款，第二款的內容是:項目竣工后，要對環境影響評價中的資源利用率高以及污染物產生量少的清潔生產技術、工藝和設備采用進行驗收，不符合環境影響評價要求的項目要求其限期按環境影響評價要求進行整改。
　  
　  
　  為什么建議增加這一款？有委員認為，一是目前新建、改建和擴建工業項目在立項時都需提供有資質機構出具的環境影響評價書。新建、改建和擴建工業項目進行環境影響評價已是必須行為。因此，建議將“新建、改建和擴建項目應當進行環境影響評價”中的“應當”去掉。二是項目承擔者在目前的市場經濟環境下，多以投入少為項目建設目標之一。采用資源利用率高以及污染物產生量少的清潔生產技術、工藝和設備，往往會加大項目的投資額，需要防止項目承擔者通過“偷工減料”、降低環境影響評價要求來降低成本。因此，要推行或者說是必須實行新建、改建和擴建項目竣工環境影響評價制，以此來確保清潔生產制度得到認真執行，清潔生產的目的得以實現。
　  
　  
　  以倒逼機制促使企業從“要我做”到“我要做”
　  
　  
　  汪紀戎委員說，《清潔生產促進法》的立法目的是希望更多的企業按照這個標準自愿去實現清潔生產。但現實情況卻是，“要我做”的不多，“我要做”的就更少了。究其原因，除了宣傳不到位，認識不到位，企業目光不夠長遠、壓力不大、動力不足外，我們還應該從配套疏、堵，鼓勵、限制等政策措施不夠、不完善上找原因。
　  
　  
　  汪紀戎委員認為，我們在制度強制等很多方面應該以更積極、更完善的手段促使企業采取行動。舉個例子，像曲靖的鉻污染問題，幾年前，國家就出資金要求處理歷年鉻渣，新產生的鉻渣要同步消化掉。這就需要改造工藝。結果，事故發生時鉻渣還剩14萬噸。經了解，因為工藝并沒改造，許多企業仍用高鈣焙燒工藝，1噸鉻鹽產生多達2.8噸的鉻渣。如果用低鈣焙燒或者無鈣焙燒，就會減少鉻渣產生。所以，這一事故的發生與當時沒有從根本上解決問題有很大關系。
　  
　  
　  汪紀戎委員認為，政府應該更多地建立倒逼機制，比如強制淘汰、更嚴格的單耗標準和總量控制標準，資源、能源的價格調整措施等等，以此促使企業自發地感到“我要做”。為避免過多使用強制手段，在政策制定上，可以規定排污收費優先支持清潔生產項目，中小企業發展基金可以用于清潔生產項目，企業的審核費用可進入成本等。
　  
　  
　  明確與《循環經濟促進法》的界限，避免政出多門
　  
　  
　  謝克昌委員建議，刪去《修正案》第二十七條關于“強制回收的產品和包裝物”的條款。理由如下:
　  
　  
　  第一，清潔生產主要是指設計和生產環節的行為，因此，產品完成生產到使用的生命周期而進入回收利用環節(包括產品本身和包裝物)，不應該是這部法律調整和規范的重點，而是應該歸屬于《循環經濟促進法》的管轄范疇。
　  
　  
　  雖然，循環經濟是“將清潔生產和廢棄物的綜合利用融為一體的一種生態經濟模式”，但是從2009年開始實施的《循環經濟促進法》已經對強制回收的產品和包裝物做出了相關的詳細規定。上述兩部法律的界限應該通過這次對《清潔生產促進法》的修訂加以明確。
　  
　  
　  第二，《修正案》第二十七條規定，“強制回收的產品和包裝物的目錄和具體回收辦法”、“實行有利于回收利用的經濟措施”、“定期檢查強制回收產品和包裝物的實施情況”等權限的主管部門為政府“清潔生產綜合管理”部門。現在不清楚這個部門歸哪里管。但是這已經與《循環經濟促進法》第十五條已經規定的“強制回收的產品和包裝物的名錄及管理辦法，由國務院循環經濟發展綜合管理部門規定”有矛盾。一個問題或一件事由很多部門管，到頭來等于沒人管。這條的規定應該與《循環經濟促進法》相互銜接。否則就產生了立法條款之間的相互矛盾，也容易引起執法的政出多門問題。
　  
　  
　  建議變“鼓勵法”為“強制法”
　  
　  
　  龔學平委員建議，將《清潔生產促進法》改為《清潔生產法》。
　  
　  
　  龔學平委員認為，《清潔生產促進法》更多的是鼓勵法，而不是約束法，是促進法，而不是強制法。目前，這樣的定位嚴重影響了清潔生產立法的實施效果。改了以后，有利于使這個工作在法律上更具操作性。同時，在法律中明確這部法律在國家發展戰略中的地位，將這部法律作為我國污染防治和節能減排的主要手段和途徑，在法律條文當中還需要增加剛性條款，以增加約束力和增強實施效果。
　  
　  
　  從資金籌集到應當采取的措施缺少約束力
　  
　  
　  楊邦杰委員認為，《修正案》有3個重要的問題，一是機構，二是資金，三是落實的問題，這3點非常重要。
　  
　  首先是機構問題，機構應當設在發改委，也就是發改委來協調這些所有的活動。如果只是一個協調機構，而所有的任務還是落實在具體的行業里，這樣就很難操作。
　  
　  
　  關于資金的問題，《修正案》第九條規定“縣級以上地方人民政府應當統籌地方財政安排清潔生產資金和社會其他資金，重點支持清潔生產，推行規劃確定的重點項目”。楊邦杰委員認為，這不是約束性的，并沒有什么約束力，這個資金在這個法律條文中尚未落實。
　  
　  
　  最后是落實的問題。楊邦杰委員指出，《修正案》的第三章中，所有的條款都是號召性的。舉個例子，第二十二條中，到底什么是科學地使用化肥和農藥，什么叫不科學地使用，這個很難界定。第二十三條的問題也非常類似。“餐飲、娛樂、賓館等服務性企業應當采用節能、節水和其他有利于環境保護的技術和設備”。這條條文中是說“應當采用”，到底什么是不應當采用的？什么是應當采用的？什么是節能、節水的？沒有界定。
　  
　  
　  因此，楊邦杰委員認為，整個法律從制度的設計、資金的籌集、到規定的措施都缺少強制性的措施，最后還是落實到行業標準的設計上。
　  
　  
　  國家財政預算應該加強清潔生產方面的投入
　  
　  
　  嚴以新委員說，《修正案》第九條規定，國家設立中央財政清潔生產資金，用于支持重點領域清潔生產工作。現在的困難在于中小企業，這部法律對中小企業是怎么考慮的？在中小企業中，與清潔生產有關聯的企業眾多，而且資金來源比較困難。如果不關心它們，鼓勵其從事清潔生產，全國范圍內的清潔生產就難以落實，所以應該專門有一部分資金用于中小企業清潔生產。此外，第十二條規定，國家制定并發布淘汰的生產技術、工藝、設備及產品的名錄。問題在于，公布了名錄以后，還缺少監督名錄公布這些企業的淘汰情況，希望增加有關監督方面的內容。
　  
　  
　  吳曉靈委員則表示，《修正案》新加了第九條，“國家設立中央財政清潔生產資金”，建議改為“國家財政預算應該加強清潔生產方面的投入”。一方面，現在重視什么工作，就要有一個專項基金，或者就有一個專項預算，使得國家財政預算支離破碎；另一方面，這種做法會增加專項轉移支付，鼓勵“跑部錢進”，增加尋租機會；此外，這份資金的用途不是非常明確，而且又是多部門協商管理，使用效率無法保障。
　  
　  
　  吳曉靈認為，《修正案》規定，“用于支持國家清潔生產推進規劃確定的重點領域清潔生產工作的實施”。這個工作怎么界定，怎么列預算？還有大項目，如果在所有的企業生產和項目建設中堅持能耗、排污的標準，不必專門列一個大項目。再有，優先支持生態脆弱地區，生態保護有明確目標和措施需要實施的生產項目，可以通過加大轉移支付，讓地方管。
　  
　  
　  因此，吳曉靈建議，為了保護國家財政的整體性和完整性，提高效率，減少尋租空間，建議最好不要提設立清潔生產資金，而是提在國家中央財政的預算中加強對這方面的預算安排。
　  
　  
　  對縣級及以上人民政府要有法律責任的規定
　  
　  
　  朱永新委員說，《修正案》第三十七條是新增加的一條，主要針對國務院清潔生產綜合部門的不作為，未履行其職能，國務院監察機關有權責成其限期完成。
　  
　  
　  但我們注意到，對縣級以上人民政府及相關部門沒有設置的法律責任。而事實上，實施清潔生產的最重要的主體是縣級以上的人民政府及其相關部門。因為，國務院部門只是中央的綜合管理部門，具體實施都是在縣級政府及其以上政府進行的。從目前的情況來看，造成清潔生產問題的，不少是縣級政府、市級政府的不作為、工作不到位引起的。
　  
　  
　  這次《修正案》第四條、第五條、第八條、第九條都對縣級以上人民政府的職責做了規定，但在后面的法律責任部分卻沒有對照。因此，建議在第三十七條的法律責任部分，不僅對國務院綜合部門，而且對縣級及以上的人民政府也都要有法律責任的明確規定。