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國務院辦公廳近日轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知。《指導意見》提出，規范實施政府和社會資本合作新機制，充分發揮市場機制作用，拓寬民間投資空間。堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，確保規范發展、陽光運行。
政府和社會資本合作（PPP）實施近10年來，起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些問題。中國國際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬表示，PPP新機制建立了以鼓勵民間投資、發揮市場機制、遏制新增地方政府隱性債務為顯著特征的特許經營新模式，重構了特許經營全周期管理的新流程，打通了新建、改擴建項目與存量資產盤活的壁壘。
聚焦使用者付費項目
《指導意見》提出，政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持。不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
“之前部分政府與社會資本合作項目收益不足甚至沒有收益來源，政府向社會資本承諾固定回報或保障最低收益進行補足，提前鎖定、固化政府未來支出責任，加重了地方政府財政支出壓力。”中國宏觀經濟研究院投資研究所融資室副主任李澤正表示，《指導意見》提出聚焦使用者付費項目規范推進政府和社會資本合作，從源頭上防范新增地方隱性債務。
清華大學投融資政策研究中心助理研究員王盈盈認為，聚焦使用者付費能起到擇優篩選作用，擠出可能過度超前建設或者相對經濟社會發展已滯后的項目，提高PPP項目采取特許經營模式可行性論證的質量。通過使用者付費來平衡項目全生命周期收益，既能減輕地方財政壓力，還能減少公權力對項目的過度干擾，穩定社會資本獲得回報的預期。
優先選擇民企參與
《指導意見》明確指出，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。
新機制鼓勵優先選擇民營企業參與，將進一步調動民間投資積極性，推動民間投資結構持續優化調整。徐成彬表示，近10年來，在PPP項目招標或采購實踐中，資金或施工實力較強的國有企業更容易被地方政府接受，而一些輕資產但專業技術能力很強的民營企業，由于財力、施工資質或工程業績不及招標文件要求，常被邊緣化或失去中標機會。
“新機制最大程度鼓勵民營企業參與PPP項目，并首次制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。該清單充分考慮了不同行業屬性和新建項目自身特點以及民營企業的專業能力，實行分類管理。”徐成彬表示，需要注意的是，該清單是對新建PPP項目類型的列舉，僅列示了常見領域項目，但這些領域新建項目并非必須全部實行PPP模式；同時，清單之外的項目也可采用PPP模式，并鼓勵民營企業參與。
明確管理責任分工
PPP新機制落地實施需要各方共同推動，形成合力。《指導意見》明確了管理責任的分工：國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。
李澤正認為，這些舉措，有利于促進政府和社會資本合作更好滿足中國式現代化發展的新形勢、新要求，推動政府和社會資本合作行穩致遠。
“PPP新機制是我國基礎設施和公用事業投融資體制機制改革的重要舉措，也為PPP規范發展、陽光運行指明了方向，具有立足當前、著眼長遠的重要價值，將對新時代我國公共產品和公共服務供給模式創新產生深遠影響。”王盈盈表示。（記者 熊麗）