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礦產資源開發既關系國家經濟命脈，又容易引發生態危機和環境問題。面對“金山銀山”的誘惑，我們該如何留住“青山綠水”？《經濟日報》記者奔赴“煤都”鄂爾多斯，調研當地建立礦產資源生態補償機制的實踐與探索，從中發現存在的問題與矛盾；也通過對典型案例的剖析，思考如何激發各方的積極性和創造性，使資源型城市通過生態補償制度安排，避免重蹈“礦挖完了，以后怎么發展”的困境——
礦區復墾的武家塔樣本
與很多傳統大型露天礦為綠化而綠化的單一治理模式不同，武家塔人還積極發展生態產業，向土地要效益
沒有飛沙走石、茫茫戈壁，卻有綠樹成行、草長鶯飛——走進內蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗的內蒙古神東天隆集團武家塔露天煤礦，讓人仿佛置身“塞上江南”。
傳統的煤礦總給人以“黑色”的印象，而這里滿眼都是綠色。這里栽種了沙柳、苜蓿、松樹、榆樹等耐旱的植被，還搞起了農業種植和多種養殖業，雞鴨牛羊成群。“要是你秋天過來，還可以品嘗我們溫室大棚的瓜果蔬菜。”武家塔煤礦安全礦長季治福對記者說，如今這片復墾區已經成了煤礦上的“米糧倉”，出產的農產品主要供應礦上職工食堂。
這樣的綠色來之不易。為了這片綠色，武家塔煤礦下了不小功夫。季治福用手指輕輕挖開地下薄薄的一層黑色泥土，露出黃色的沙子。“為了防風固沙，我們采用了麥子和苜蓿套種的辦法。麥子根系發達，長得快。第一年麥子長到1尺多高，第二年苜蓿長到1米高，解決了風化的問題。”為了在沙地上“長”出黑土，讓荒漠變成綠洲，武家塔煤礦已經默默耕耘了十年。
地處陜西和內蒙古交界地區毛烏素沙漠邊緣的武家塔礦區，水資源缺乏、植被稀少、風沙肆虐。周邊生態環境十分脆弱，風蝕、沙化和水土流失比較嚴重。從1988年開始開發建設至今，隨著武家塔逐步建成百萬噸級露天礦，武家塔礦的排土場也逐漸堆積了720萬立方米的采煤剝離廢棄物，給礦區生態環境帶來日益嚴重的壓力。復墾成為礦區迫在眉睫的重任。
礦區復墾工作是礦區生態補償機制的核心內容。從2004年開始，神東天隆集團公司逐年對礦區排土場進行復墾建設。高低不平的排土場被修整為整齊劃一的平地，武家塔人在平地上用網格狀的沙柳鎖定流沙，防風抗旱能力強的苜蓿、檸條、沙打旺落戶排土場，并在礦區周邊種下了大量的楊樹、松樹，形成了“喬、灌、草”結合的主體防護網。為保障水源，武家塔人還在排土場內修建了一座占地15畝的人工蓄水池，露天礦采坑內的污水在蓄水池經過沉淀處理之后，用于排土場植物的綠化。為了節約寶貴的水資源，武家塔露天煤礦又在排土場內鋪設了四通八達的噴灌設施，既節水又有效地保障了綠化的效果。到2013年，共建設規模排土場頂面1900畝，坡面1300畝，復墾區的綠化面積達到85%以上，荒漠變成了綠洲。
與很多傳統大型露天礦為綠化而綠化的單一治理模式不同，武家塔人還積極發展生態產業，向土地要效益，為煤礦的后繼發展未雨綢繆。他們從1400畝綠化帶中開辟出150畝地，種植瓜果蔬菜，打造綠色無公害蔬菜基地。隨著20多個品種的瓜果蔬菜喜獲豐收，武家塔煤礦的員工吃上了綠色無公害食品。不僅如此，武家塔人還準備在未來十幾年內，把礦區打造成集觀光旅游、高效農業種植、養殖于一體的生態旅游礦區。
保證金制度“保”得了嗎
礦山地質環境治理保證金制度是促使礦山企業履行生態補償義務的有力保障，但目前保證金存繳標準偏低，無法滿足礦山環境保護與環境治理恢復的實際需求
武家塔露天煤礦的實踐，是內蒙古鄂爾多斯市礦區復墾工作的一個縮影。上世紀末，鄂爾多斯還戴著“黑三角”的帽子。一批“粗、散、小”型煤炭開采企業給鄂爾多斯造成了嚴重資源浪費和污染，卻沒有擔負起相應的環境保護責任，個別地區“濃煙滾滾遮天蔽日”。2005年以來，鄂爾多斯市打響了煤炭資源整合、加強生態治理的攻堅戰，全面推進礦區環境綜合治理和生態補償工作，取得顯著成效。
鄂爾多斯市煤礦局副調研員梁永杰介紹，按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理，誰受益、誰投入”和“企業所有、政府監管、專款專用”的原則，鄂爾多斯市通過強制礦山企業繳存礦山地質環境治理保證金，促使礦山企業對生產中造成的地質環境破壞問題進行及時和有效治理。
礦山地質環境治理保證金制度發揮了很大作用。截至2014年9月，鄂爾多斯市910家礦山企業中883家繳存礦山地質環境治理保證金6.6億元。已有80家煤礦完成首期地質環境治理任務，實現治理68.9平方公里。191家非煤礦山企業完成地質環境治理驗收，實現治理16.1平方公里。鄂爾多斯還進一步完善該制度，通過全面推行“一礦一企治理一山一溝”，形成了礦山企業營造碳匯林制度，企業每生產10噸煤植一棵樹，累計建成碳匯林9.6萬畝。
環境保護部南京環境科學研究所副研究員燕守廣指出，保證金制度是促使企業主動履行礦山環境恢復治理義務、促進礦山生態環境恢復的重要機制。但我國大部分地區存在保證金存繳標準偏低的問題，無法滿足礦山環境保護與環境治理恢復的實際需求，影響了保證金的返還和使用，并且會降低企業對礦山自然生態環境治理的自覺性。鄂爾多斯國土資源局負責人表示，如果企業不進行環境治理工作或驗收不合格，啟動保證金也難以負擔礦山環境恢復治理。
就拿鄂爾多斯這個因煤而興的城市來說，宏觀經濟形勢的變化和煤價的起起落落，對以企業為主體的治理補償工作也帶來了很大影響。鄂爾多斯市煤炭局煤炭礦區發展協調服務中心副主任白海軍介紹，近年來隨著煤炭價格一路走低，鄂爾多斯市大部分煤礦處于停產或半停產狀態，生產礦山也大都處于微利甚至虧損狀態，大部分煤炭企業短期內無力足額繳納礦山地質環境治理保證金及土地復墾保證金，多數復墾資金投入不足，進度緩慢。
經濟形勢對生態補償工作影響最直接的，莫過于生態移民搬遷。鄂爾多斯出臺了移民搬遷“四個一”配套政策，即為轉移農牧民提供一套住房、一份工作、一份社保、一份補貼，凡因煤炭開采影響當地群眾正常生產生活的，都有明確的補償標準，近年來累計完成移民搬遷81285人，投入資金143.3億元。但現在很多企業停產，即使生產也是勉強維持，搬遷工作就此停滯。“過去開煤礦賺大錢，企業為了讓農牧民搬遷，即使是一部分人提出比較高的搬遷條件，企業也不在乎，現在是農牧民倒過來催著企業要求盡快落實搬遷。”白海軍說。
“歷史欠賬”仍需補
僅僅依靠礦山地質環境治理保證金，只能保證“不欠新賬”。還需要完善礦產資源及產品價格形成機制，多方面籌集資金，統籌安排解決好歷史遺留的礦山環境治理與生態恢復問題
雖然鄂爾多斯市在礦產資源生態補償方面做了大量工作，但仍有諸多難題有待破解。鄂爾多斯市各類礦山企業較多，特別是露天礦的采坑、排土場、工業廣場粉塵污染嚴重，治理難度大。加之礦區環保歷史欠賬多，特別是老礦區遺留的生態環境恢復包袱巨大，不僅需要大量資金，治理難度也相對較大，如不能及時治理，極易誘發安全事故。但礦山地質環境治理保證金只適用于新建礦山企業，或新礦山開發新近產生的破壞，只能保證“不欠新賬”；而對于歷史遺留的礦山環境治理與生態恢復成本這筆“老賬”怎么彌補，仍然沒有明確的辦法。梁永杰認為，“過去礦山企業開采的利潤都上繳國家，企業只負責生產，企業產生的生態損害舊賬，要企業自己背負是不合理的。”
目前，對于重點老礦區和遺留礦山，鄂爾多斯市采用在各旗、區噸煤提取資金中統籌1至2元的辦法，解決煤礦周邊及老采空區、無業主井田內的污染補償、生態治理和居民搬遷前期工作。2004年以來共申報獲批準地質環境治理項目20個，累計投入資金約1.6億元，完成治理面積10.7平方公里。下一步，鄂爾多斯希望加大地質環境治理項目爭取力度，使用更多國家、自治區專項資金開展治理；建立多元多級地質環境治理投資機制，按照“誰投資，誰受益”的原則，積極鼓勵和引進社會資金進行治理。
不僅保證金存繳標準偏低，我國的石油、天然氣、煤炭等重要資源的補償費都只有1%，而國外礦產資源補償費征收率一般為10%至16%，即使是美國這樣一個礦產資源遠比我國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權利金費率也高達12.5%。我國礦產資源補償費征收標準過低，而且不能隨礦產資源價值、市場情況變動，這一問題普遍存在，使受益者沒有為資源和生態的利用、破壞、污染付出應有的代價，也損害了保護者的利益，影響了其積極性。迫切完善礦產資源及產品價格形成機制，使之真實體現礦產資源開發過程中產生的生態環境損失。
再從管理體制上來說，盡管我國規定了各級政府和礦山企業對礦山環境和生態恢復的法律責任，但從礦山環境治理和生態恢復資金來源的實際情況看，目前只有國土資源管理部門在“孤軍奮戰”。由于部門經費整合效果不佳，部門間缺乏協調，造成了管理程序不規范，監管不到位、不徹底，以罰代管，執法尺度不一等現象。鄂爾多斯就存在這樣的現象，由于缺乏監管手段，部分企業不履行主體責任，未批先建、手續不全、未建污染治理設施，以及生產管理粗放、不按規定操作、不按標準復墾等現象，對礦區的整體生態環境造成影響。